【摘要】目前，我国高等教育正处于由精英向大众化过渡阶段，然而，我国的高等教育机构既需要多样化的发展体制，也需要合理性的布局。高校在扩展的过程中往往被忽视其布局的合理性，进而带来了高等教育区域发展的不均衡问题并其非均衡发展状况有不断扩大的趋势。其基本格局是东部地区的发展远快于中西部地区，西部地区教育资源最为匮乏。区域经济发展、产业结构、政府教育经费投入、高校科技创新能力等方面的差异是造成区域高等教育非均衡发展的重要原因。我国高等教育的非均衡发展给我们经济的发展带来了一系列的问题，我们需要重视高校布局的合理性及其适度超前发展的意义，对我国的高校区域布局进行合理的宏观调控与发展。
【关键词】高等教育 均衡 保障体系 构建
【作者简介】吴 舸，四川外国语大学重庆南方翻译学院副院长，博士，副教授，重庆，401120。
【文章来源】湖南社会科学，2014年第4期
我国大学的历史始于清末的“洋务运动”和后来的“维新运动”，其创办新式学堂，改革科举制度，派遣留学生等措施，开创了中国近代教育的先河。从此之后，一系列的“学校”如雨后春笋，如“北洋公学”“南洋公学”“京师大学堂及其师范馆”“国立浙江大学”“国立中央大学”“国立中山大学”……组成了我国蔚为壮观的大学群，为中国的大学发展奠定了坚实的基础。邓小平同志曾提出了“科学技术是第一生产力”，指出:“经济发展主要靠科技，而科技发展的主要靠教育的推动。”毋庸置疑，教育的重要性不言而喻。
一、我国高等教育非均衡化发展的历史演变
近代中国，各种历史事件错综复杂，高等教育发展也是此起彼伏，其制度变迁应该成为教育史研究的重要内容。1898 年京师大学堂的建立及《南洋公学章程》的签署，标志着中国近代高等教育制度的建立。自近代以来，中国高等教育体系中优质资源的区域分布经历了"东强西弱，呈阶梯状分布"到" 东西强，中部弱" 的演变过程。影响高等教育非均衡化发展的因素有许多，比如政策环境、区域文化、历史
传统以及社会公平的多重因素影响"。我国高等教育的发展历史可以追溯到中世纪的大学，其布局变迁可分成三个阶段:即新中国成立以前，1949——“文革”结束，“文革”结束——至今。
第一阶段(北洋军阀统治时期——1949):北洋军阀统治时期，在新式的教育观念与政策的推动下，我国出现了兴办私立大学的热潮。地方军阀的坐大和中央政权的频繁更迭导致中央权威的严重丧失，高等院校密集分布在东部现代工商业发达的地区。南京国民政府成立以后，高等教育的区域分布状况也得到了社会各界的重视。据统计 1934 年我国本科以上院校共 76 所，东部地区共计 59 所，约占总数的78%;中部地区共计11 所，约占总数的14． 5%;西部6 所，约占总数的 8%。从这些数字中我们不难发现，中国近代高等239教育体系在地域分布上即呈现出东部最多，中部次之，西部最少的分布格局。
第二阶段(1949——“文革”结束):随着新中国的成立，北京、上海及少数具有高等教育发展渊源的省份迅速进入了高速发展的轨道。据 1949 年统计，在天津、北京和上海等沿海高校中，在校大学生占据了全国的 2/3，分布在广大内陆地区的学生只有 1/3。从学生的分布我们不难看出，沿海城市的教育有了突飞猛进的发展，从而吸引了更多的高校驻足。
第三阶段(“文革”结束——至今):1977 年全国恢复高考，为新中国高等教育发展和腾飞奠定了良好的基础，高考的恢复掀起读书的狂潮，由此给高等教育的布局带来一定影响。我国大陆高等法学教育的发展伴随着国家现代化建设进程而展开，掺杂着政府管理与服务方式的改革。1991年沿海 11 个省份地方高校处数达到 305 所，占全国的 43．1% ，然而，1978 年以后，国家对高等教育分布的政策，明显
趋于维持现状。在中央计划经济体制下，高等教育的布局受控于政府有关部门，经济与教育的布局的合理性有待商榷，根据经济发展的梯次布局，允许沿海区域高教在一定程度上有所突破，在沿海区域一批由地方多渠道筹资兴建的高等院校，由于政策的刺激许多学校拔地而起，如“新北京大学”、“新武汉大学”、“新吉林大学”、“新山东大学”、“新四川大学”、“新中山大学”、“新西安交通大学”……并迅速跻
身先进行列，使该区域高教的长期压抑局面得到一定程度的缓解。这种演变过程既与我国经济、文化发展变迁的影响直接相关，也与政府的政策导向密切相联。20 世纪 80 年代以来，随着我国三大经济地带(东、中、西三部)的提出，我国高等教育的发展也随着经济发展的不平衡呈现出非均衡发展的态势。据 2012 年中华人民共和国教育部统计，全国共有高等学校 2790 所，比上年增加 28 所，东部 11 省市共有普通本专科院校 633 所，其中，东部高校数占全国高校总数的 33%，江苏省(93 所)比西藏自治区(3 所)高出 30 倍，东部高校比西部 12 省市共多 331 所。从这些数据中我们很清楚的看到我们高等教育的分布现状，然而，推进我国高等教育均衡发展是落实“三个代表”重要思想和科学发展观的具体体现，实现高等教育的均衡发展是实现教育公平有力保证，是密切党和政府与人民群众血肉联系的重要纽带。
二、我国高等教育非均衡化发展体系的消解
教育均衡发展是现代教育发展过程中一直倡导的一种教育理念，是和谐社会建设中所强调的社会公平在教育领域的体现及延伸，然而，高等教育的均衡发展是社会进步的必然要求。在现实的生活中，城乡之间、东西部之间、区域之间、学校之间无法弥补的差异、教育政策的倾斜以及教师的不合理流动成为导致高等教育非均衡化发展的一个突出问题，资源的无序失衡从而导致高等教育资源的非均衡化配置。
(一)教育政策目标与执行过程偏离的化解
我国高校为了集中有限的教育资源，促进一批高水平大学迅速崛起，实施分层次办学的政策，当前，国家提出了中国高等教育的一项战略性政策——“211 工程”院校和“985工程”院校，这是在我国高等教育领域进行的规模最大的重点建设工程，无疑是我国高等教育体系中的优质资源，被“金字招牌”的光环所捍卫着。但是资源的偏离，势必会增加教育之间的距离，无疑将不利于中国高教的均衡与协调
发展，虽然经历了多次的教育体制改革，但还是存在着诸多的教育问题，与高校分层次办学的初衷严重背离。在构建社会主义和谐社会的过程中，现代中国高等教育的根本任务就是为社会经济发展培养数以百万的各种层次、各种类型的高素质劳动者，承担起富民强国的任务。近年来，中国在内的世界各国竞相推出一流大学计划，然而，建设一流大学是必要的，也是有价值的，但是对一个国家来说，真正需要的不是少数几所一流大学，而是一流的高等教育体系。高等教育体系的基本内涵是“结构”，其结构包括“科类”“管理体”“形式”“层次”“地区布局”等各个方面，形成一个国家高等教育体系的基本框架。我国高等教育正处于转型阶段，社会发展对高等教育目标的设置与完善提出了更高、更复杂的要求。
近年来，我国教育政策执行出现了许多偏离现象。教育政策执行过程中，往往会出现缺乏执行阻滞、规范要求、延误时效期等机制性偏差，使得教育政策产生异化，影响到教育的正常、有序、健康发展。教育政策执行过程是具有多重特征的综合性过程，然而，不同形式和特征的教育政策执行过程中会出现各种各样的偏差，影响教育政策" 执行力" 的因素多种多样，但大体表现为政策执行机构的缺陷，群体之间的利益冲突，执行资源不足。譬如，" 禁止公办高中举办复读班"政策在执行过程中出现了偏差现象，这是因为"禁办"政策的社会合法性较低，" 禁办" 政策文本内容上的模糊性等使得地方教育行政部门具有较大的阐释空间，地方教育部门与政策目标群体(公办高中)具有利益关联。重视教育政策执行的滞后问题，规避其带来的消极效果，提升人们对教育问题的思考与反思，将更有利于教育政策的有效实施。从内涵上看，教育政策执行的协调性是教育事业健康发展的必然要求，是"以人为本"思想的具体体现，是教育领域落实科学发展观的重要举措。笔者建议通过树立正确的教育政策执行观和代价意识，加强实施教育政策资监管力度，提高政策执行主体和目标群体的思想政治素质和道德水平等措施，矫正偏离现象，进而，化解我国城乡之间、东西部之间、区域之间、学校之间无法弥补的差异。
(二)提升教育事业与国民经济发展的契合度
我国是一个经济发展极不平衡的大国，经济基础决定上层建筑，反映到高等教育上也呈现出区域间的非均衡发展趋势，高等教育区域化也就成为题中之义。从区域经济发展的非均衡性分析中国高等教育区域化问题，其之间的密切关系决定了教育与经济的相互影响是强烈的，将高等教育与区域经济综合考虑有利于彼此之间的促进，形成个性化发展特色。当今，社会在发展变化，社会的一切结构和意识形态也要随之发生变化，经济与教育是现代社会发展的两大基础，知识经济时代高等教育对国家经济发展具有举足轻重的作用，与社会紧密相连的教育更应该与社会同步
地发展与变化。教育与经济的相互协调发展是任何一方持续发展的重要条件，经济的发展能促成教育物资丰富与完善，教育的落后往往又是经济落后最主要的原因。高等教育机构既是知识的孵化器，也是知识产业化与产业知识化的中介，知识社会的出现与应用型高等教育的兴起是互动的关系，高等教育发展的非均衡发展是造成区域经济发展不协调的一个重要因素。经济发展与教育呈现出正相关的关系，但是这中正相关只是普遍而言的，受教育年限越多，对社会经济贡献就越大，社会收益也就越大，人口的受教育程度不仅反映一个国家和地区的文化教育发展状况，而且反映其他社会经济发展状况。然而，经济的快速增长能为教育事业提供物质支撑，进而，促进职业教育与区域社会经济协调发展是我们的燃眉之急。
随着改革开放，我国三大地带由于地理位置、环境所引发经济发展的不均衡性，加剧了“知识半衰”周期的加快和信息的激增，它必然具有更广泛竞争和更密切合作的特征，高等教育领域的国际交流与合作必将日益扩大，要针对我国国情，注重教育改革对经济增长内生性的适应，将高等教与经济纳入整体的规划之中，集中经济与教育整体力量，实现高等教育的均衡发展。然而，梁传杰在《中国教育对经济
增长贡献模型构建及贡献率的估算》中通过量化研究，用函数的形式清楚的论证了我国经济增长率受资本增长率和教育培养规模增长率的影响，且呈正相关。与知识经济条件下全球政治经济联系的越来越紧密，经济之间的竞争表现在人才的竞争，创新型人才是当今世界最重要的财富，而创新型教育是培养人才的摇篮，创新教育最终将决定一个国家的竞争力和在国际中的地位。
三、我国高等教育均衡化发展体系的重构
我国高等教育均衡化发展需要全面提高高等教育质量，而其问题的根本在于解决好高等教育的宏观架构问题。然而，我国高等教育体系和结构的形成很大程度上是受社会相关主体的观念行为、政府决策模式、基本价值观以及社会政治经济制度等诸多因素的影响。建国之初，中国高等教育体制和结构做了局部调整，20 世纪末又受到高等教育大众化的冲击，社会价值观念发生了很大的变化，未来的改革应通过宏观调控和市场机制的双重作用，建立公平与效率统一的中国高等教育体系和结构。中国目前存在着一种高等教育供求矛盾的自动调节机制，它在客观上起到了缓解高等教育供求矛盾的作用。区域经济发展、产业结构、政府教育经费投入、高校科技创新能力等方面的差异是造成区域高等教育非均衡发展的重要原因。
(一)构建质量多元化的高等教育体系
大力发展中西部地区多渠道办学，充分发挥东部地区高校的科技创新与带头作用，“因材施教”这一古训道出了教育的本质，惩罚教育，赏识教育或是体验教育都只是众多教育方法中的一种，都有其优劣所在。新势下，高等学校要确立开放办学的发展理念，创新学校的功能定位和培养目标，立足科技、文化、经济发展前沿，锁定人才需求流向，深化教育教学改革，构建以人才培养为中心的教育体系以及探
究性教学模式，加快建设精品课程、窗口专业和特色学科，打造特色型高等教育。然而，高等教育的多元发展，需要在考虑区域经济的非均衡发展模式的基础上，重视区域本土经验的积累与办学体制机制的创新，才能保证其持续的活力。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》对加快建立高校分类体系提出要求． 因此，加快构建适合我国国情的高等教育体系，指导高校科学定位、办出特色，不仅成为迫切需要解决的问题，也是落实《纲要》的一个重要举措。高等学校的多样性，不同类型、层次高校定位促使高等教育发展多样化，然而，多元化是遵循教育规律和人才成长规律的重要体现，进而产生多元化的高等教育质量观，形成多元化的高等教育质量评估体系，改变传统“千校一面”的教育模式，最终导致高等教育发展的多元化趋向。我国高等教育改革与发展所带来的种种矛盾与困惑，促使中国教育开辟一条多元化、多样化的高等教育体系，以缓解社会和经济发展对人才需求的多层次、多规格、多品种的需求矛盾。教育向着多元化的方向不断扩展，更多的人获得了教育机会，有利于缓解我国高等教育非均衡化发展的现状。
(二)法治下的中国高等教育的权力和责任均衡重构
我国高等教育区域发展的非均衡态势，认为我国高等教育无论是从高等教育资源配置、教育经费投入、办学效益和办学质量上，区域间都存在着很大的差距，东部地区相比中部、西部和东北地区其具有更大的优势。教育实践中产生的"上有政策、下有对策"的现象和问题，使得越来越多的研究者把关注的焦点由教育政策制定研究逐渐深入到教育政策执行研究。中国高等教育权力和责任的配置，需要遵循法治原则，使政府、高校和社会的权力和责任达到均衡，从而使高等教育目标在最优化的状态下得以实现。针对我国高等教育质量不高的现实，应科学合理地界定有关各方在高等教育中的权力和责任。目前，我国高等教育资源配置模式正在由单一的权力配置模式向权力配置和市场配置模式进行转变，我们需要借改革的东风，我们需要不断完善市场配置，激活资源的有效利用。实行“增量改革”，确保现有法律法规的延续性和民办学校的稳定性。教育权力保障教育世界的公共秩序和交往理性，从而使学生在教育生活中获得平等的权力和权利。教育权力的失能和不足，造成教育中种种压制性暴力的泛滥。社会需要高等教育培养不同类型、不同规格的人才，人才供给的类型、规格结构与人才需求的类型，规格结构一旦出现不匹配，必然就会出现人才供给丰富与人才短缺并存的悖论式问题，重在限制、明晰政府的权力和责任，凸显、落实高校的权力和责任，扩大、增强社会的权力和责任。高等教育非均衡要求对教育行政权力进行制约，权利的平等不仅是教育资源和机会的平等，更重要的是教育过程中的平等对待。力图克服由于权责不清且行政化严重、教育中介组织缺失、社会共治性不高而导致的高校低效运行，从而形成多元共治的法治格局，为构建现代高等教育制度奠定基础，这是孕育世界一流高校的明智之举。
我国的高等教育发展处于制度非均衡的状态，表现为制度供给不足和制度供给过剩，针对现实中存在的高等教育公益性缺失的情况，有必要进一步强调政府在坚持高等教育公益性当中不可推卸的责任。它要求政府制定出更为公平合理的教育政策，进一步规范公立高校办学行为，并借助市场力量探索多样化的教育公益性实现方式。政府作为公共权力主体和维护公共利益的代表，在实现教育公正中负有重要的责任。实现教育公正，政府要确立公正的责任意识，确保教育制度公正，促使公共教育资源均衡化，同时要重视教育资源的再分配，保护弱势群体的利益。政府与大学的关系从统治走向治理，是当前高等教育管理改革的重要趋势。教育行政权力运作的规范化、配置的合理化对于我国高等教育的发展至关重要，优化横向权力配置与纵向权力配置是提升教育行政能力的基本途径，政府尤其是高层级政府应该履行自己应该承担的责任。现代行政的发展出现了职权的交叉、混合，然而，政府所承担的权利与责任的角色应该是教育体系的构建者、教育标准的制定者、教育质量
的监管者。用法律手段与权威把教育行政权力的调整予以固化，在教育行政权力优化配置的基础上，完善关于教育行政机关的实体法和程序法。政府把实现教育公平摆在优先发展的地位，从强化教育公平理念、完善教育公平政策、加大教育财政投入、调整学校布局和改革学校教育等方面发挥政府的主导作用，充分体现了教育公平是国家的事业、政府的责任。
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我国高等教育非均衡化发展体系的消解与重构
吴舸