以治理能力现代化推动教育改革
【作者】：熊丙奇 2013年11月19日14:06
11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)全文发布。《决定》指出：“要深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构……推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”
以上论述是建设现代学校制度的重要内容。此前，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已明确提到要改革教育管理体制，建立现代学校制度，但这一纲要却没有得到切实落实。原因在于，在调整政府与学校的关系问题上，出现了“现代政府”和“现代学校”谁先谁后之争，改革陷入“拉锯战”。这次《决定》提到要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这为建立现代学校制度，提供了现实路径，即通过建立现代政府和现代学校的综合改革，实现教育管理现代化和建立现代学校制度，解决当前困惑教育的老大难问题。
我国教育的首要问题，是办学存在严重的行政化倾向，缺乏教育家治校。
这具体体现在两方面：一方面，政府的教育行政部门把所有权力掌握在手中，教育工作呈现“管评办”一体化，学校没有办学自主权。这样的治理体系，严重混淆了政府和学校的权责。现代政府在教育工作中的作用，主要是保障教育的投入和依法监督学校办学。至于学校的具体办学以及对学校办学的评价，则不是政府部门的事，如果政府把办学权和评价权都掌握在自己手中，其治下的学校必然千校一面，缺乏个性、特色，也缺乏灵魂。
另一方面，学校内部缺乏现代治理能力。我国公办大中小学的校长是由上级部门任命的，而在学校内部，行政权起支配作用，尤其是大学，有庞大的行政机构、人员，这不但消耗大量的办学成本，也导致学校不是纯粹的教育教学机构，而成为一级政府部门。近年来，校园腐败、学术不端事件频发，都和缺乏现代治理有密切关系。另外，虽然民办学校的校长由董事会选拔、任命，实行董事会领导下的校长负责制，但运行还存在一定问题，在一些民办学校，并没有做到校内民主管理，教师和学生没有话语权。
建立现代学校的前提，是需要政府部门放权。如果政府部门把学校的招生、学科设置、专业设置、课程设置、学位授予的权力都掌握在自己手中，学校怎么自主办学？更重要的是，如果上级部门把核心的人事权、财权都不下放，学校是很难提高治理能力的。
可是，政府教育部门在放权时有所顾忌，即担心万一“一放即乱”怎么办？同时一些社会舆论也担忧：把办学自主权给大学，大学能够用好自主权吗？典型的例子就是高考改革的推进工作，谈到当前应试教育的弊端，舆论呼吁应该实行大学自主招生，但又担心这会带来招生腐败，制造新的不公平。
另外，虽然大家都已意识到取消行政级别对学校去行政化的重要性，可具体到落实环节，则受到传统管理思维和既得利益的阻挠。一者，教育部门还是把学校作为下属部门对待，很难纠正传统的行政思维；二者，与行政级别对应的是利益，既包含教育部门官员的利益(一些官员把有副部、正厅级别的学校作为官升一级的“台阶”)，也包含学校领导的利益。比如，谈到教育行政化、学校没有办学自主权等问题，很多大学校长都慷慨激昂地加以质疑，可一旦谈到是否取消学校的行政级别，一些校长们则强调在“官本位”的社会环境中，保留学校的行政级别对于学校发展的重要性，甚至认为取消行政级别会贬低教育。以上可见改革的现实阻力，如果每个事业单位负责人都持上述官员和学校领导的想法，改变“官本位”该从哪里寻找突破口呢？而建立现代政府不就是要改变整个社会的“官本位”之风吗？
这就出现了是先建立“现代政府”还是先建立“现代学校”的拉锯。要解决这一问题，就需要通过综合改革，实现社会治理能力现代化，即政府必须放权，同时在放权过程中构建现代学校制度。其实，实行这样的综合改革并不难，关键在于政府部门是不是下决心放权，并在放权的同时建立新的有效的治理机制。
首先，政府部门在放人事权的同时，可建立大学理事会(或董事会)治理机制，实行校长公开遴选。这就把过去通过行政命令治理学校的模式，变为通过大学理事会决策治理学校；将过去以管理、考核干部的方式治理学校，变为校长必须对选拔自己的理事会、师生负责。
其次，政府部门在放财权的同时，可建立国家和地方教育拨款委员会，由该委员会负责教育拨款预算，并监督教育部门落实拨款。这既能保障政府对教育的投入，又使学校办学拥有足够的财政独立性。之前，大学校长反对取消学校行政级别的一个理由，就是担心取消级别后，大学“跑要”办学经费更难，而如果建立起教育拨款委员会，监督政府部门拨款，就能从根本上消除“跑部钱进”，转变政府和学校的关系。
再次，政府教育部门在将办学自主权落实给大学的同时，可推进大学依法办学，包括制订大学章程，设立独立的教授委员会、学术委员会，负责学校教育事务和学术事务的管理、决策。
教育改革涉及的利益极为复杂，改革最大的问题是只进行局部调整，而不是推进全局的、综合性改革。有人会说，推进全局的改革太难，牵一发而动全身。对此，我们不妨从另一个角度思考：既然牵一发动全身，为何不从“这一发”出发，逐渐深入推进深层次改革呢？这就要考验治理能力。以高考来说，只进行科目改革，没有多大实际价值，撼动不了应试教育体系，而实行考试、招生分离，落实学校办学自主权，需要有公信力的社会考试机构和有招生公信力的大学，这就应该进一步培育社会机构，通过信息公开、完善制度，规范其考试组织，同时要求大学成立独立的招生委员会负责招生标准制订，并监督整个招生公开透明。如果因社会没有具有公信力的中介机构，就不推进考试社会化，因大学招生存在潜规则，就不给大学招生自主权，那改革就不可能深入推进，教育的局面也就不可能有改观。
实行这样的改革，单靠教育行政部门，或者由教育行政部门牵头实施，是很难做到的。这需要在全面深化改革领导小组的统筹协调下综合推进。笔者进一步建议，对于全局性的教育改革，应该由全国人大和地方人大主导，改革方案应提交各级人大讨论、审议。这样做，一方面能够广泛听取民意，另一方面可有力推动政府部门放权。这也是“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分。
以上论述是建设现代学校制度的重要内容。此前，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已明确提到要改革教育管理体制，建立现代学校制度，但这一纲要却没有得到切实落实。原因在于，在调整政府与学校的关系问题上，出现了“现代政府”和“现代学校”谁先谁后之争，改革陷入“拉锯战”。这次《决定》提到要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这为建立现代学校制度，提供了现实路径，即通过建立现代政府和现代学校的综合改革，实现教育管理现代化和建立现代学校制度，解决当前困惑教育的老大难问题。
我国教育的首要问题，是办学存在严重的行政化倾向，缺乏教育家治校。
这具体体现在两方面：一方面，政府的教育行政部门把所有权力掌握在手中，教育工作呈现“管评办”一体化，学校没有办学自主权。这样的治理体系，严重混淆了政府和学校的权责。现代政府在教育工作中的作用，主要是保障教育的投入和依法监督学校办学。至于学校的具体办学以及对学校办学的评价，则不是政府部门的事，如果政府把办学权和评价权都掌握在自己手中，其治下的学校必然千校一面，缺乏个性、特色，也缺乏灵魂。
另一方面，学校内部缺乏现代治理能力。我国公办大中小学的校长是由上级部门任命的，而在学校内部，行政权起支配作用，尤其是大学，有庞大的行政机构、人员，这不但消耗大量的办学成本，也导致学校不是纯粹的教育教学机构，而成为一级政府部门。近年来，校园腐败、学术不端事件频发，都和缺乏现代治理有密切关系。另外，虽然民办学校的校长由董事会选拔、任命，实行董事会领导下的校长负责制，但运行还存在一定问题，在一些民办学校，并没有做到校内民主管理，教师和学生没有话语权。
建立现代学校的前提，是需要政府部门放权。如果政府部门把学校的招生、学科设置、专业设置、课程设置、学位授予的权力都掌握在自己手中，学校怎么自主办学？更重要的是，如果上级部门把核心的人事权、财权都不下放，学校是很难提高治理能力的。
可是，政府教育部门在放权时有所顾忌，即担心万一“一放即乱”怎么办？同时一些社会舆论也担忧：把办学自主权给大学，大学能够用好自主权吗？典型的例子就是高考改革的推进工作，谈到当前应试教育的弊端，舆论呼吁应该实行大学自主招生，但又担心这会带来招生腐败，制造新的不公平。
另外，虽然大家都已意识到取消行政级别对学校去行政化的重要性，可具体到落实环节，则受到传统管理思维和既得利益的阻挠。一者，教育部门还是把学校作为下属部门对待，很难纠正传统的行政思维；二者，与行政级别对应的是利益，既包含教育部门官员的利益(一些官员把有副部、正厅级别的学校作为官升一级的“台阶”)，也包含学校领导的利益。比如，谈到教育行政化、学校没有办学自主权等问题，很多大学校长都慷慨激昂地加以质疑，可一旦谈到是否取消学校的行政级别，一些校长们则强调在“官本位”的社会环境中，保留学校的行政级别对于学校发展的重要性，甚至认为取消行政级别会贬低教育。以上可见改革的现实阻力，如果每个事业单位负责人都持上述官员和学校领导的想法，改变“官本位”该从哪里寻找突破口呢？而建立现代政府不就是要改变整个社会的“官本位”之风吗？
这就出现了是先建立“现代政府”还是先建立“现代学校”的拉锯。要解决这一问题，就需要通过综合改革，实现社会治理能力现代化，即政府必须放权，同时在放权过程中构建现代学校制度。其实，实行这样的综合改革并不难，关键在于政府部门是不是下决心放权，并在放权的同时建立新的有效的治理机制。
首先，政府部门在放人事权的同时，可建立大学理事会(或董事会)治理机制，实行校长公开遴选。这就把过去通过行政命令治理学校的模式，变为通过大学理事会决策治理学校；将过去以管理、考核干部的方式治理学校，变为校长必须对选拔自己的理事会、师生负责。
其次，政府部门在放财权的同时，可建立国家和地方教育拨款委员会，由该委员会负责教育拨款预算，并监督教育部门落实拨款。这既能保障政府对教育的投入，又使学校办学拥有足够的财政独立性。之前，大学校长反对取消学校行政级别的一个理由，就是担心取消级别后，大学“跑要”办学经费更难，而如果建立起教育拨款委员会，监督政府部门拨款，就能从根本上消除“跑部钱进”，转变政府和学校的关系。
再次，政府教育部门在将办学自主权落实给大学的同时，可推进大学依法办学，包括制订大学章程，设立独立的教授委员会、学术委员会，负责学校教育事务和学术事务的管理、决策。
教育改革涉及的利益极为复杂，改革最大的问题是只进行局部调整，而不是推进全局的、综合性改革。有人会说，推进全局的改革太难，牵一发而动全身。对此，我们不妨从另一个角度思考：既然牵一发动全身，为何不从“这一发”出发，逐渐深入推进深层次改革呢？这就要考验治理能力。以高考来说，只进行科目改革，没有多大实际价值，撼动不了应试教育体系，而实行考试、招生分离，落实学校办学自主权，需要有公信力的社会考试机构和有招生公信力的大学，这就应该进一步培育社会机构，通过信息公开、完善制度，规范其考试组织，同时要求大学成立独立的招生委员会负责招生标准制订，并监督整个招生公开透明。如果因社会没有具有公信力的中介机构，就不推进考试社会化，因大学招生存在潜规则，就不给大学招生自主权，那改革就不可能深入推进，教育的局面也就不可能有改观。
实行这样的改革，单靠教育行政部门，或者由教育行政部门牵头实施，是很难做到的。这需要在全面深化改革领导小组的统筹协调下综合推进。笔者进一步建议，对于全局性的教育改革，应该由全国人大和地方人大主导，改革方案应提交各级人大讨论、审议。这样做，一方面能够广泛听取民意，另一方面可有力推动政府部门放权。这也是“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分。