【摘 要】：大学、学术、政府和市场四力制衡是大学张扬“现代性”的制度诉求。我国长期实施的管制型大学制度曾经起到保护大学、稳定社会的历史性作用，但同时也压制了其现代性力量的成长，使大学沦落为政府的附庸、学术成为行政的工具。大学制度改革势在必行，各种积极因素的成长为中国迎来了构建现代大学制度的历史性机遇。
【关键词】：大学制度 制度创新 机遇 路径
一、大学本性——制度依据
大学的“现代性”就是现代大学处于尽其性、全其功、成其效、得其美的理想状态下所具有的特性。大学是学术组织，其所有活动都以学术为依托，并以学术为旨归。学术活动不仅需要体力，更需要脑力、灵感和顿悟，需要交流、质疑和辩驳。因此，学术活动需要自由、民主与自治。其在现代社会的制度诉求就是大学、学术、政府和市场的四力制衡，其中大学自治和学术自由是基石。
西方大学在900多年的探索和发展中，始终坚守了“大学自治、学术自由”的信条并不断得到外部力量认可和制度性保障。正因为如此，西方大学才不断发展壮大、不断被移植到世界各地、不断取得世界级的学术成就，推动和引领社会不断走上文明的新高度。西方大学成为世界知识体系的核心。
中国实行的是强制性的大学制度。在外，政府权力压制甚至替代学校权力；在内，行政权力压制甚至替代学术权力；在内外之间，政府划清界限以抵御市场和其他社会力量的参与。强制性的大学制度使大学成为政府的附庸、学术成为谋官的工具，大学现代性无法成长。结果是：千校一面、万人同模、学术卑微；大学维持于高消耗、低效能的制度架构中。
二、纵向考察——历史沿革
中国现代大学只有百年历史，可将之分为下面几个阶段：
1.清末——貌合神离阶段。清末洋务学堂的建立，标志着中国迈上了建设现代大学的坎坷历程。洋务学堂已初具西方现代大学的雏形，但由于当时清政府是出于维护自身统治的需要而被迫从西方移植大学组织模式的，当时的大学注定要成为政治的“工具”、政府的“婢女”，无权问津自治和自由。这正与“政教合一”、“学术官守”的传统教育制度一脉相承。此阶段，“父母包办”式的大学制度与以“等级残暴”为特征的“皇权政府”相适应。
2.辛亥革命至民国末期——形神兼备阶段。辛亥革命唤醒了沉睡几千年的东方雄狮，既为中国文化的多元化和现代化创造了条件，也为中国大学从“衙门式”走向现代性提供了可能。当时有利于建立现代大学制度的环境有：(1)留洋归国人数大增。他们了解西方大学制度，广泛传播西方文明，大力倡导改革，为大学改革扫除了观念障碍。(2)这段时期政局不稳，政府控制大学最为松弛，大学有了自主自治的可能。(3)关键行动者的出现。蔡元培、梅贻琦和蒋梦麟就是其中最杰出的代表。改革的关键行动者和一批改革倡导者给中国大学注入了真正的现代精神。当时的北大、西南联大、浙大等都极具现代性，因而培养出一批国际一流学者。在此阶段，正是由于政府对大学管制的放松才还给大学属于自己的成长空间。
3.新中国成立至20世纪70年代末——形损神伤阶段。新中国成立初期面临着政治、经济、军事等方面的严峻挑战，新政府不得不选择“政治挂帅”的领导模式，在包括教育的任何领域内强调统一意志、统一行动、集中资源、推行政策。起初，这种管理模式显示出强大的优越性。根据管理原理，在环境复杂多变、或当有潜在力量威胁组织的存在时，或管理对象缺乏民主参与意识和能力时，采用集权式管理可降低决策成本和制度实施成本，提高管理效益。但物极必反，过于集权和强调同一，必然忽视个性和多元，易养成思想僵化、崇拜权威和“唯书唯上”的品性。这与学术发展的逻辑是完全背道而驰的。“文革”期间，大学在集权管制和动乱日子里，“自治”和“自由”谈之色变。
随着对高等教育规律认识的不断深化，随着国家对人才和科技需求的不断升级，人们开始对大学制度进行深刻反思和改革尝试，因而有了50年代的院系调整和9种管理体制的轮番登场。但是，中国大学的体制改革始终走不出“一收就死，一放就乱”的怪圈。穷其原因，主要是法制的缺矢及在此环境下大学人的责任、绩效和规范意识的淡薄。因此，中国大学制度改革就在集权和分权两端摇摆不定，最后定格于具有综合两者色彩的现行制度，即党委领导下的校长负责制。这一制度看似对两者取之长而去之短，其实，其特点还是集权基础上的适度分权（而这个“度”由实际掌权者自己把握），大学与政府的关系是行政隶属关系，而不是平等的法律关系；大学内部行政权力强盛，学术权力微弱。中国大学离“现代性”仍然遥远。在此阶段：具有“集权强制”特征的政府创设了“集权强制”的大学制度。
4.改革开放后至20世纪末——身愈神醒阶段。改革开放后，人们视野逐渐开阔，思想活跃，国际交往日益活跃，多文化交流、博弈和借鉴成为时代主旋律。但由于中国采取的是经济一政治一文化教育领域的改革顺序和渐进式的制度变迁方式，在改革开放前20年，中国改革是“以经济建设为中心”，加上在经济领域改革中取得巨大成就的同时所出现的很多负面影响，促使政府放慢了政治和文化领域的改革步伐。此阶段，“政府主导、注重规范，逐步放权、面向市场”的大学制度变革取向与具有“统一规范”特征的科技政府相适应。
5.在新世纪——从身庞智弱逐步变成身心健康阶段。随着经济政治领域的改革步入稳健轨道，中国改革不仅取得巨大的成功，同时也积累了丰富的经验，文化领域的改革列入新的改革议程，其中高教改革成为新焦点。大学扩招掀开了高教新一轮改革序幕，同时也为中国大学走上真正的现代化带来了契机。此阶段的最大特点是，社会生活尽显民主自由之风。无疑，作为社会智慧中心并肩负引领社会前进责任的机构，大学必领自由民主之先。而大学制度改革正打开了这一“新鲜空气”的闸门。
三、现实分析——历史机遇
世界发展史已证明，学习和借鉴是取得跨越式发展的必由之路。可见，对于西方大学制度文明中的普适性成分，我们应该毫不犹豫拿来、消化、吸收，并赋予中国色彩。当前，中国大学正面临着走上真正“现代化”的重大历史机遇。
（一）制度需求
(1)民族意识增强、国家和大学问的国际
竞争日益激烈，强烈要求大学充分发挥其应有的作用。当前，全球化浪潮汹涌翻滚、中国已加入wto、国际间交流合作空间频繁，国际间竞争呈现“白热化”趋势。国家综合实力决定一个国家在国际事务中的影响力，决定一个国家在国际竞争中的胜败沉浮，直至生死存亡。国家综合实力包括“硬实力”和“软实力”。在现代知识社会，“硬实力”和“软实力”都来源于科技和文化力量，归根到底就是人才实力。这是大学的领地，是大学的“专利”。激励的竞争现实呼唤高效率的现代大学制度。
(2)大学扩招后出现了“学生就业难、学校同质化、教育质量低”等问题。出现这些问题的原因不能只从教育本身去寻找，而要解决这些问题需要有效的大学制度。根除中国高教弊端，实现建设一流大学的目标渴望大学制度改革。
（二）制度供给
制度是公共品，西方大学制度展现出巨大的优势，我们可以学习和借鉴，我们完全有能力完成西方大学制度文明的“中国化”。
(1)中西方大学交流历史悠久，我国已有引入西方大学制度文明的成功范例。改革开放后，大学国际间交流合作日益频繁，我国对中西方大学制度研究取得了长足进展，学者对国内外大学制度的认识不断深化，比较高等教育学科不断取得重大学术成果，为西方现代大学制度文明的中国化奠定了坚实的理论基础和技术基础。同时，公众对高等教育的认识、需求和热情不断提高，有利于推进大学改革过程中融合更多的智慧和力量，从而有利于创设更具“适切性”的制度体系。此外，管理科学、教育科学、制度经济学、教育社会学等学科在中国的广泛传播和快速发展，也为大学制度创新奠定了技术基础。
(2)我国在推行一系列大学改革的过程中，积累了丰富的创设现代大学制度的验。
（三）环境和文化因素
(1)大学的责任、绩效和规范意识普遍得到增强。经过近些年来的高校改革，学人的责任、绩效和规范意识都得到了显著提高。建设一流大学的提出和高涨呼声就是大学责任感和自主性提高的充分体现。责任、绩效和规范意识是大学获得自主自治的重要前提，也是大学在自主自治环境下取得健康发展的重要保证和精神动力。
(2)人文社会科学特别是与教育、管理、制度等密切相关的学科的快速发展有利于扫除意识观念上的改革障碍、降低制度变迁成本。
(3)中国已步入稳健改革的发展轨道。经过多年的改革开放、吐旧纳新和变革洗礼后，人们对改革的理性化认识得到普遍提高，这为大学制度改革创造了良好的心理环境。
(4)目前，中国大学制度变迁的风险比较低，即不存在20世纪80年代那样与大学直接相关的社会问题和“不满情绪”；同时国人对西方文化的态度也更理性化。当前，与高校相关的主要社会问题是贫困生入学难和毕业生失业，但随着助学制度和生活保障制度的不断完善，其消极影响正得到不断降低。况且，当前只是处于问题积累前期，而基于“自治自主”和“竞争开放”的大学制度改革又有利于这些问题的妥善解决。
(5)中国社会已经开始过渡到文官统治阶段。目前我国的政府官员大都具有高学历，他们参加国内外学习交流的机会比较多，长期受到人文教育的熏陶。同时，人们的整体文化素质也得到普遍提高。这种国情对推进大学制度从管制式向法人自主式变迁非常有利。
（四）制度变革力量
我国大学制度改革应采用精英推进为主、多元选择为辅的模式。如果用林毅夫教授的制度变迁理论来说，就是采用强制性变迁为主诱致性变迁为辅的改革模式。其中：政府是外部关键力量；社会集团、企业和社会各界名流是外部重要力量；大学内部改革倡导者和执行者，主宴是校长书记们和学术界名家，特别是教育家和教育改革家们，他们是制度改革最直接的内部关键力量。公众选择主要是通过委托人大政协和其他组织代表、在媒体上发表言论造势、请愿等方式进行。
四、制度变迁分析——一个制度效益的视
制度经济学关于制度变迁理论不仅在经济领域里有重大解释力，在社会其他领域里同样具有重大的借鉴意义。该理论认为，制度是重要的资源，制度对组织运行成本和收益具有巨大影响。但制度变迁也需要成本，所以推行制度变迁要进行成本——收益分析。制度变迁受环境、文化的影响并具有三个特点：一是高效制度终归要取代低效制度。中国大学制度运行成本高、收益低，进行制度变迁是必然趋势。二是如果低效制度能够持续存在，其原因是还存在没有被我们发现的可以补偿资源消耗成本的隐藏利益，如监督成本大大下降、某些活动的产出增加了或大大降低事后的风险成本，同时可能存在某种既得利益的强势集团，他们通过竭力维持现有制度为自己谋利。三是如没有发现上述的隐藏利益，我们就应该果断进行制度变迁。
中国大学既然出现了制度性疲乏，现行的大学制度压抑大学的本性并成为大学新的发展的锁镣，既然这种对大学的过度管制没有提高社会的整体效益而是相反，既然时机已经成熟，我们所缺少的，就是行动。
五、路径选择——行动步骤
1.采用“增量改革为主”和“存量改革为辅”的改革模式。借鉴国企改革的成功经验，先“抓大放小”，大力发展非公立大学，同时适当放松社会资金进入大学的限制；改制部分公立大学，让私立和公立大学拥有同等的制度环境和生长空间；最后形成公私立大学相互补充相互竞争共同发展的良好局面。有效竞争理论认为，适度的公平竞争能优化资源配置，提高效率。采用这样改革方式的好处是：避免在采取体制内改革时由于“路径依赖”所产生的强大阻力而造成组织过度震动。在现有体制之外培育另一种甚至几种新体制，让不同体制在相同环境下并存，相互比较、竞争、学习，优势制度力量自然会不断增长、劣势制度会逐步萎缩，最后完成优势制度对劣势制度的改造和替代。不管公立还是私立大学，由于教育有明显的外部性特征，只要大学能创造新知、培养人才和服务社会。最终受益的还是广大民众和整个社会。
2.作为上述改革的配套措施，必须建立严格快捷的大学准入制度和有效的退出机制，把好人口关和妥善处理退出后的遗留问题，减少负面影响。
3.培育大学和政府的缓冲区，建立真正中立和权威的社会评估机构和认证制度，建立和完善大学问责制度。政府通过资格认证和质量评估制度宏观规范大学行为，政府、社会机构和公众可以通过法定渠道对大学履行问责权力，强化大学的社会责任。
4.在大学内部，实施行政管理的职业化和专业化制度。取消校级领导的“双肩挑”岗位制度和行政级别制度，消除行政权力干预甚至代替学术权力、学术权力又反过来“非法强化”行政权力的制度环境。建立各种中立权威性的同行评议制度，如教授晋升采取严格的能力和绩效取向制度而不是论资排辈制或轮流制，并实行适度的教授职位保障制度。另外，强化教授治校权力，扩大教授在校长、院长选拔中的话语权，学术活动要由教授自己做主。
5.尝试构建各种有利于形成“四力制衡”的大学制度体系，并采用渐进式的改革模式，先试点总结经验后推广铺开。
大学的自治，产权的明晰，才会引发竞争、激励创新、创造卓越，这正是学术活动最渴望的机制。要建设一流大学，首先要创建一流大学，首先要创建一流的大学制度。
| 