【摘要】建立充满生机和活力的现代大学制度，首先必须去行政化。 管办分离改革通过分权和利益协调，转变政府教育管理职能，扩大高校办学自主权，成为高等院校“去行政化”的基本路径。 在此基本路径之下，理顺政府与高校关系，提供高等院校自主管理制度和政策安排，健全委托代理机制，选择合适的制度变迁模式，是高校教育“去行政化”的现实对策选择。
【关键词】管办分离；高等院校；去行政化；对策
【基金项目】国家社会科学基金项目“制度创新与中国特色社会主义民主政治建设的成功经验”（08bks028）阶段性成果；江南大学人文社会科学青年基金项目“管办分离改革与事业单位管理制度创新”（2010wqn021）阶段性成果。
【作者简介】潘加军（1979-），男，湖南益阳人，江南大学法政学院公共管理系讲师，研究方向：公共管理;鞠连和（1962-），男，吉林农安人，江南大学法政学院公共管理系教授，研究方向：公共管理。
【文章来源】长白学刊 2011年第2期 总第158期
如同转变政府职能需要政企分开的国企改革一样， 事业单位改革也是政府管理体制改革的重要组成部分。作为事业单位改革的实践探索，管办分离已在上海、无锡、北京等地的医疗、教育、文化领域稳步推进。 最近，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020）》（以下简称 《教育纲要》）将“政校分开、管办分离”作为建立现代学校制度的思路和要求，并上升到国家政策层面。它明确提出：“随着国家事业单位分类改革推进， 探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策， 克服行政化倾向， 取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”这意味着管办分离将会成为政府放松对高校的行政控制、落实高校管理自主权、重塑政府与高校之间关系、 推动教育行政部门与高校协同治理的重要工具和改革路径。
一、我国教育行政化形成、改革与弊端的制度分析
高校为什么缺少学术至上的大学精神？为什么学校管理中行政权力凌驾于学术权力之上？为什么没有行政职务的教师和学生没有话语权？ 高校为什么会成为政府的附属物？凡此种种，中国大学偏离世界主流大学行为模式的根源是与计划经济体制相伴生的政府高度集权的行政化管理体制。有什么样的经济基础就有什么样的上层建筑，计划经济需要计划教育为其定制人才。 就像按产品设置的政府部门代替企业进行产供销经营决策一样，它们同样代替高校进行人才培养决策，对高校采取“政校不分，管办一体，政府集权”的管理模式。这种模式表现为：国家对高等教育实行集中统一领导， 中央和地方政府或行业部门分别办学并直接管理高等院校，学校财政投入、人员编制、发展规划、招生规模、专业设置和课程结构等全部由政府的学校主管部门决定， 大学只是政府部门的附属单位， 或政府人才培养大工厂的一个车间而已。在这种高校管理体制或模式下，行政化管理手段渗透到大学管理的每个环节， 学校缺乏应有的办学自主权。与此相配套，高等院校内部也按照政府科层制组织管理模式设立行政级别， 自上而下对院、系和部门进行指令式管理，行政权力凌驾于
学术权力之上而占据主导地位； 作为学校主体的广大教师和学生沦为贯彻行政指令和权力意志的管理甚至管制对象， 而不是现代大学通行的服务对象。 长期以来，官本位文化理念、命令与服从制度安排固化了这种体制。 虽然教育行政化能够依靠其权力和权威进行集体动员， 有较强的资源配置能力， 但它混淆了教育行政管理部门与大学之间的职能界限， 忽视了教育发展的自身规律和大学作为社会组织的管理性质，割断了大学与社会、市场之间的有机联系，降低了高校的运行效率。随着经济社会管理体制改革的推进， 管办不分、 政校不分的教育管理制度弊端日益显露。 从1979 年开始， 政府对高校管理中的隶属关系、职责和权限、人事编制、投入管理方面都进行了一系列的改革，取得了显著成效。 但是，受传统管理体制的约束和既得利益者的阻碍， 教育行政化倾向的高校管理体制没有得到根本性改变。 从制度经济学的角度来看， 教育行政化管理的制度安排至少导致了以下问题：
一是行政部门对教育管理权力的垄断导致低效率，扩大了交易成本。 “过于集中的权力成了高等教育系统运转过程中的最大危险。 对权力的任何形式的垄断只能体现部分团体的利益和观点，而其他团体的利益却遭到了排斥。 ”[1](p301)教育主管部门集管、办、评于一身，权力过于集中，高校在招生规划、专业设置、教学管理和科学研究等方面必须服从于上级行政意志， 在教学资源配置和人才培养导向上不是面向市场和社会需求， 而是简单服从政府数量上的扩张要求。结果，毕业生就业难，结构性失业，浪费了大量的人力物力。 权力与利益往往联结在一起， 教育管理权的垄断为教育管理部门及其工作人员提供了寻租的机会。 在教学资源有限的情况下， 为了争取到更多的财政拨款，申办学科、学位，获得各种科研项目、奖项，通过各种检查验收，各高校竞相“跑部钱进”，评估造假和学术腐败泛滥成灾，严重损害了高校的形象。在高校内部管理上，行政权力“一枝独秀”，教师和学生在学校管理中的主体地位缺失， 沮丧无奈的情绪弥漫校园。教师为了生存而被动地教，学生为了分数而被动地学，主动性、积极性得不到充分发挥，教育质量下降，降低了资源配置效率，提高了教育成本。
二是政府与高校委托代理关系虚化， 激励监督机制失衡。公立大学属于国有资产的范畴，作为国有资产拥有者的公民与为实现公共利益提供教育服务的政府之间，存在着隐形的委托代理关系。另外， 由于政府直接办学提供高等教育这种准公共产品，容易出现“政府失灵”。 第三部门、公共事业组织例如高等院校以其广泛性、 多样性和非营利性特征，承接政府具体办学职能，已成为时代潮流。这相当于在高等教育领域，政府为了实现自己的目标而把提供高等教育服务的部分职能委托给高等院校执行， 这样政府与高校之间也构成了委托代理关系。在这两层复杂的关系中，政府实际是在不同场合扮演委托者和代理人的角色。 因此在政校不分的体制下，政府必然陷入角色冲突、职责不清的困境：既无法站在公民代理人的立场上，保障公民对高等教育公共服务的知情、表达、参与和监督的主人权利，提供合理的服务制度安排，履行好代理人的职责；也无法站在委托人的立场，让公办高等院校充分利用自己的专长自主办学， 办出特色，办出水平，让民办高等院校享有同等的发展机会， 通过履行监管职能保证各类高等教育公共服务的质量。其后果是，政府与公办高等院校之间不能建立起真正意义上的市场化委托代理机制，导致公民、 政府和高校三者利益主体委托代理关系虚化。政府全面掌握高校的管理权和经营权，作为具有信息和专业优势一方的高校只能作为政府的附属物，服务于上级安排，丧失了代理人应有的自主办学的激励机制， 在提供高等教育服务和资源配置过程中面对环境的变化反应速度慢， 缺乏竞争和风险承担机制以及节约成本的动力。
三是教育制度供给与需求不平衡，抑制教育管理创新。制度供求不平衡是我国高等教育管理体制创新面临的普遍问题。长期以来，教育行政部门习惯运用行政手段进行微观管理而不是通过制定规则进行宏观引导和调控。我国教育管理领域旧的无效率的制度未能及时消除，即“制度相对过剩” 或制度供过于求， 例如政校一体化的制度安排、僵化的人事管理制度尚未有根本性的突破。更加严重的是，符合现代高等教育发展规律的管理制度未能得到有效供给，即“制度短缺”或制度供不应求， 随着信息技术变革和经济社会管理体制创新不断加快，教育制度的非均衡状态越来越严重，改革的效果越来越小。 在旧教育法律、规则的约束和限制下， 教育管理者不能及时回应经济社会发展对教育改革的诉求，对教育资源无法进行重新分配和调整。 而新制度的短缺则不能有效规范政府教育行政行为、 理顺政府与高等院校的行政关系，高等院校的自治权力得不到保障，抑制了教育管理创新。
二、高等教育管理体制管办分离的改革逻辑
所谓管办分离，就是作为公共服务供给者、事业单位举办者的政府， 将其监管者与举办者职能相互分离。 [2]现代公共服务经验表明：政府负责提供公共服务并不必然意味着由政府直接提供服务， 政府可以专事公共服务的制度安排和监管职责，把具体公共服务的提供交给社会专业组织，即“掌舵与划桨”分开，政府通过出资购买的方式寻求最佳价值的服务提供者，以提高公共服务的质量和效率，满足公民和社会的公共服务需求。如前所述， 我国事业单位管办分离改革是针对我国政事不分、 管办一体的传统体制造成的事业单位缺乏自主权、公共服务效率低和监督机制薄弱等现实问题提出来的。《教育纲要》提出管办分离改革，就是要把政府的教育行政管理权、国家出资者的所有权与大学的学校管理权分开，改变政府集权式的行政化教育管理体制， 转变政府教育管理职能，促进政府对教育的管理从“管制”向“服务”转变，从而淡化教育行政性，彰显其自主性、多样性和非营利性。再进一步说，管办分离改革的实质是通过一系列制度安排， 界定政府与高校之间的契约关系， 为建立有效的现代大学治理制度奠定基础，实现高等教育现代化。
教育“去行政化”是按照教育规律、人才成长规律和学术发展规律办教育， 而不是用行政管理的手段和思维来解决学术和教育问题。 [3]面对高等教育管理体制泛行政化问题， 运用管办分离推动教育“去行政化”改革集中在两个层面：一是高校与所属教育行政管理部门“分离”，政府进一步下放高校自主办学权力， 教育行政部门将其职责定位于制定教育方针、政策和法规，分配并监督各项教育基金的使用，组织教育评估，开展教育交流和信息咨询等， 并且通过建立健全高等教育法律法规来保障高校的自治权； 二是高校内部行政管理权力与学术权力“分离”，行政机构通过下放部分科研经费、教学方案、职称评定和研究课题等方面的决策权来维护学术权力的中心地位。
需要指出的是，管办分离是渐进式的“适度分离”，原因是传统的权力本位观念和集权体制是不可能在短期内实现突破的， 既得利益格局下形成的改革阻力也将会减缓教育 “去行政化” 改革进程。“分离”的目的不在于完全分开，而在于厘清政府与高等院校、 高等院校内部行政权力与学术权力的职权界限，寻找两种权力的“平衡点”，解决权力错位、越位和缺位问题。
三、管办分离模式下高等院校“去行政化”改革的基本对策
1.理顺政府与高等院校的关系，推动政府角色从微观教育管制向宏观治理转变。 “去行政化”改革首先要理顺政府与高等院校的关系， 两者要从领导与被领导的内部行政关系转变为彼此合作和良性互动的外部行政关系。 要实现这种关系的转变， 关键在于政府教育职能的转变和扩大与保障高校的办学自主权。 教育行政部门要改变管办不分的行政控制模式， 将自己的职能主要定位于“管”即高等教育事业的宏观调控上，淡化对高校内部事务的直接干预。 政府在对高等教育事业管理中主要履行高等教育法规制定者、经费投资者和质量监管者的角色。 高等院校作为非营利性组织，承担了高等教育事务“办”的职能，即按照市场和社会需求培养高质量人才，提供科研技术服务。
高等教育管办职能分离意味着政府必须进一步向高等院校下放权力，教育行政部门在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际交流合作等方面应进一步扩大高等院校的办学自主权，使高校有能力和动力，按照政府制定的规则和标准，办出特色和水平。同时，“要在放权的同时真正确立有效的高等教育法律调控机制，重视法律对调整政府与学校关系的作用，从法律上保证权力、责任、利益之间，集中管理与合理分权之间的协调一致。 ”[4](p15-18)
2.推进高等院校自主管理的制度和政策供给，降低交易成本。政府与高校实行管办分离改革的过程中，高校自主管理权和“去行政化”后留下的管理真空需要法律和制度支撑。 目前急需建立或完善的制度主要有高等院校产权制度、 法人制度、人事管理制度、教育经费投入制度、教育督导和评估制度等。除了外部制度环境建设外，高校内部的学术权力制度保障也是必不可少的。 高校要改革内部管理结构， 加强学术权力的制度建设和制度创新，例如教职工民主参与制度、教学管理制度、学生评价制度等，将学科建设、专业设置、课程设置、职称评定和科研项目管理等权力回归给学术机构和学术成员， 赋予专家学者对高校事务充分的决策权、管理权和监督权。教育行政部门从微观教学事务管理中解放出来后，政策供给将成为政府及其管理部门宏观调控高等教育事务的主要手段之一，因此，教育管理相关部门应根据经济社会发展实际制定出符合高等教育发展的政策引导其发展。通过对高等院校自主管理的制度和政策供给，规范相关利益主体的行为，提高制度激励机制，从而减少交易费用。
3.健全委托代理机制，构建高校法人治理结构。在市场经济发展和利益主体多元化条件下，高等教育“去行政化”改革要求政府与高校、高校内部行政管理者与教师或学术机构具备 “契约”与“合同”的合作关系，亦即两对权利主体的委托代理关系从隐性虚拟化转向显性实体化。 政府将教育举办权下放给高校， 大学经营管理者将学术权力下放给教研人员， 放松对大学及其成员管制的同时，以绩效管理、绩效评估制度和财务审计制度为基础建立健全配套激励监督机制， 控制代理成本，减少机会主义行为。大学是一种典型的利益相关者组织， 不同的利益相关者在大学有着不同的利益诉求，[5](p27)为了减少各个层次委托人与代理人之间信息不对称和实现各利益主体的充分激励，须建立起基于利益诉求为基础，权力资源合理配置并且相互制衡，决策、执行、监督三者合理分开的高校法人治理结构。
4.选择合适的制度变迁模式，协调各方主体利益关系。 我国高等教育管理体制改革是典型的政府主导型强制性制度变迁模式， 政府是高等教育制度和政策的主要供给主体， 自上而下地推动教育管理制度创新。但是，高等院校行政化管理长期存在而未能彻底改观的根源在于其附带了许多利益， 其中有很大部分利益属于政府部门或高校内部行政管理者。 他们毕竟是有限理性的利益主体，同时又是以教育行政改革的客体而存在，因而强制性制度变迁模式必然会受到旧体制既得利益者的制约而缺乏持续改革的动力。 随着市场的发育、公民社会力量增长和政府权力的有限退出，政府在高等教育资源配置的制度转换中， 与公众选择的矛盾越来越突出。 政府主导的有效性还受到来自信息传递的交易费用约束。[6](p332)为了协调各方主体利益关系， 政府须重视市场力量和社会力量（包括社会中介组织、高等院校内部行政人员、教师、学生等）对教育“去行政化”改革的推动作用，最大程度满足他们的改革愿望和需求，激发他们改革的积极性和主动性， 并适时地向诱致性制度变迁模式转变。
5.系统配套改革同步推进，提高改革成效。“去行政化”应与高校管理体制创新和事业单位管办分离改革以及经济社会发展等结合起来。 在思想观念上， 高校行政要打破官本位的思想， 倡导“学术本位”和“学术自治”；在组织机构设置上，健全完善学术性组织及实施高校行政机关的精简和扁平化改革；[7](p61-64)在人事管理上，提升行政人员的服务意识和服务能力； 在综合治理上发展高等教育中介机构，引入社会力量参与高校管理等。总之，政校不分是高校行政化管理的总病根；实行管办分离改革，落实高校自主管理权，建立现代大学制度，是高校“去行政化”和实现高等教育现代化的根本途径。
参考文献
[1][美]伯顿.r.克拉克.高等教育系统[m].王承绪，等，译.杭州：杭州大学出版社，1994.
[2]赵立波.加快推进事业单位管办分离改革[n].光明日报，2010-08-11.
[3]纪宝成.高校去行政化真正含义是按教育规律办事[eb/ol].新华网，2010-03-09.
[4]劳凯声.高教体制改革中如何理顺政府与高校的法律关系[j].中国高等教育，2001,（20）.
[5]洪渤源.共同治理——论大学法人治理结构[m].北京：科学出版社，2010.
[6]康宁.中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新[m].北京：教育科学出版社，2005.
[7]刘家明.我国高校非行政化改革的实施构架[j].广州大学学报，2010,（9）.
|
