【文章来源】中国高等教育 2006年第19期
现代大学制度是近年来在高等教育体制改革和落实高校办学自主权的实践基础上提出的新概念。这一概念的提出，对于明确高等学校改革方向，正确发挥高等学校的作用，推进高等学校的管理，构建中国特色高等教育体系，具有重要的意义。目前，现代大学制度不仅在理论学术层面得到了广泛探讨，而且也在政策层面得到了初步认可。构建现代大学制度，既要借鉴国际上的先进经验，更需要充分考虑我国高等教育自身的特点和优势，根据我国法律的要求进行制度构建。
一、正确认识高等学校的组织性质和法体地位是构吐现代大学制度的.要前提
首先，我国高等学校是培养高级专门人才的公共组织，具有公益性。我国《高等教育法》规定，设立高等学校应当符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的;并规定了我国高等教育的培养目标是使受教育者成为德智体等方面全面发展的社会主义建设者和接班人，高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。这些法律规定明确了我国高等学校组织属性的公共性质。高等学校的组织属性是高等学校行为的基础。我国高等学校的办学行为要以公共利益为出发点，把公共服务作为自己的首要目标和基本任务。
其次，法律法规规定了我国高等学校是事业法人，不是政府的附属机构。我国《高等教育法》规定，高等学校应当面向社会.依法自主办学。高等学校自批准设立之日起即取得法人资格。按照《民法通则》及《事业单位登记管理暂行条例》的规定，高等学校属于事业单位法人。对此，我们可以理解为，法律把对于高等学校的办学和内部管理，主要交由学校自主进行。我国法律对高等学校的这一定位，与世界上许多国家都是不同的。日本的国立大学刚刚开始法人化改革;法、德等国公立大学也不具有独立法人的资格，其高等学校的教师则都属于公务员性质。与之相比，我国高等学校作为独立法人，无疑在自主权方面要更加丰富和完善得多。同时，高校法人地位的确立，也使得高等学校在资金筹措、自身发展方面具有了相应的权利和灵活性，促进了我国高等教育多元化、多渠道快速发展的局面的形成。这是我国近年来高等教育发展与改革的重要成果。
第三，我国高等学校是具有部分公共事务管理权的事业法人。高等学校所具有的自主权是一种公权力。高等学校所形成一系列的内部管理制度，对学生、教师的权利都产生影响，具有公共权力的性质。这些权力很多来源于法律的授权。在某种程度上说，是按照法律规定对于行政机关权力的一种分权。这一点不仅在立法上得以反映，而且已经被司法机关予以认可。在司法实践中，司法机关认为高等学校是具备部分公共管理职能的社会组织，可以作为行政诉讼的主体。在这种情况下，高等学校就具有了某些公共事务管理的权力。在现阶段，正是由于具备了这样的权力，高等学校才不同于其他的事业单位如文化演出单位、医疗卫生单位等其他事业法人。高等学校的性质要求高等学校公共事务管理权力的运行.要按照公共权力的运行机制和监督框架的要求进行，构建学校内部的治理结构，在管理活动中凸现法律保留、正当程序等公权力的运行规则，建立健全的权利救济渠道，维护学生、教师的合法权利。这样的要求，是构建现代大学制度的重要内容。这里需要指出的是，这种权力与国家机关的行政权力一样，是要受到包括司法监督在内的社会监督的。那种认为学校内部权力是特别关系权力、不受监督的看法是不正确的，也是不符合我国法律的要求的。
二、保阵高等学校实现法定权利是构建现代大学制度的甚本要求
由于高等学校是承担公共服务职能的公益性法人组织，因此不仅体现在它具有部分管理权力，还在于享有的是法定的权利。也就是说，高等学校的公共性质决定了高等学校具有一种为实现公共目的的权利。相对于行政机关来说，这种公共权利是独立行使的。某些国家宪法明确规定了高等学校的自治权利。我国法律对于高等学校的权利进行了规定。《教育法》对学校权利所做的规定，适用于高等学校，包括:按照章程自主管理;组织实施教育教学活动;招收学生或者其他受教育者;对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分;对受教育者颁发相应的学业证书;聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分;管理、使用本单位的设施和经费，以及拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉等。1998年颁布的《高等教育法》，则进一步明确规定了高等学校具有的7项自主办学权，包括:制定招生方案，自主调整系科招生比例;自主设置和调整学科、专业;自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动;自主开展科学研究、技术开发和社会服务;自主开展国际教育交流与合作;自主确定内部组织机构的设置和人员配备;依法自主管理和使用学校财产等。可以认为，这些权利是高等学校独有的，是不属于政府机关的权利。这些权利不仅为落实高校自主办学权奠定了法律基础，也是构建现代大学制度的基本内容。
我国高等学校的自主办学权，是由法律赋予学校行使的，保证高等学校实现其办学宗旨，正常履行教育教学等职能的特有的、基本的权利，是学校成为教育法律关系主体的前提，也是保证高等学校成为独立的办学主体，主动适应社会经济文化发展的需要，增强办学活力，办出特色、提高水平的重要保证，在工作中必须予以正确认识，高度重视，切实落实。
我国《教育法》还规定了高等学校在民事活动中依法享有的民事权利。按照这样的规定，为高等学校依法开展民事活动、享受民事权利，提供了法律依据。高等学校的民事权利的落实和实现，是高等学校权利的重要组成部分，也是构建现代大学制度的重要内容。然而，高等学校的民事权利不能超越公共权利，不能影响公共权利的实施，不能违反其公益属性。高等学校的民事权利在行使时，民事权利应当服从服务于高等学校的组织性质，如果与公共权利相冲突，它必须服从于公共权利。或者说，高等学校的民事权利在一定的条件下要受到相应的限制。这种限制，不是政府机构对它的限制(当然也可以体现为政府机构的限制)，而是自身的公共性质对自身民事性质的限制。可以认为，这是高等学校产生自我约束机制的重要的法理基础。例如，高等学校的民事行为应当不以营利为目的.办学活动中所产生的节余应当继续用于学校的发展。高等学校的资产是政府投人的国有资产，可以归学校所有，但学校应当全部用于教育教学的目的，并且要接受政府部门的监督，接受社会公众的监督。
《高等教育法》规定，国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由;我国《教师法》规定，高等学校教师还享有在学术活动中充分发表意见的权利。这些规定，都与高等学校的自主办学权有一定的关联。
三、明确离等学校承担的法定义务.是构趁现代大学制度的重要内容
高等学校的公共性质不仅决定了高等学校的公共权利，也同时产生了高等学校自身的义务。在我国《教育法》和《高等教育法》中，规定了相应的高等学校的义务和责任。当前，在强调落实学校自主权的同时，需要强化高等学校的义务愈识，明确高等学校自身承担的义务，以促进高等学校履行好法定职责。目前，高等学校的义务制度建设是一个薄弱的环节，应当在制度构建中逐步明确和增强。
首先，高等学校要承担社会公共义务，依法帮助人民群众实现接受高等教育的权利。作为公共组织，高等学校不仅要完成自身的教学科研任务，通过提高国民素质、培养人才和提供科学研究成果为社会服务，而且还要树立公共服务的意识，承担社会服务的职责。每一所高等学校应当把为社会服务、为当地社会公共事业发展服务作为自己的任务。增强为社会公共服务的功能也应当成为现代大学制度建设的不可或缺的重要内容。
其次，高等学校要自觉承担政府赋予的义务，按照政府确定的要求完成任务。要通过一定的形式体现完成任务的职责。目前，这是在现代大学制度中还应当特别强调服务于国家重大决策的功能，增强高等学校引领思想道德文化、知识经济和社会发展方向的功能。中国的现代大学制度要有一个鲜明的特征，它应当是整个国家制度现代化的引领者，特别应当是国家法治化的引领者。
与此同时，高等学校还要自觉承担维护学生和教师各项合法权益的义务，增强保护学生和教师合法权益的意识，把保护学生和教师合法权益，作为自己重要的工作职责。在当前行政机关强化依法行政的形势下，高等学校在行使学生管理、教师管理的权力时，要树立权责一致的法治意识。
四、完挤学校内部治理结构.是构建现代大学制度的制度基础
在正确界定权利与义务的基础上，建立现代大学制度一项重要的工作就是要推进学校的内部体制和制度建设，完善内部治理结构。要按照法律的要求，依法明确和行使内部组织各自的职权贵任。首先是明确高等学校党委的领导权。《高等教育法》规定我国高等学校实行党委领导下的校长负责制。这是我国高校的特点，也是建立现代大学制度不可回避的要点。党委的领导职贵主要是，执行党的路线方针政策，坚持社会主义办学方向;领导学校的思想政治工作和德育工作;决定学校发展改革和基本管理制度等重大事项;做好学校的发展规划;决定学校的人事任免等方面。第二是落实校长的行政职权。《高等教育法》对校长的行政职权做了比较明确的规定，包括:拟定学校的发展规划，制定学校的年度计划并组织实施;组织实施教育教学、科学研究活动;拟定内部组织机构的设方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的人员;聘任和解聘教师、管理教职工，对学生实施管理，以及拟定和执行学校年度经费预算等等。第三是正确界定和行使学术权利.学校依法要设立学术委员会、学位评定委员会，审议学科、专业的设t，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。第四是保障广大教职工的参与民主管理的权利，特别是涉及到教职工的切身利益的事项，要通过教职工代表大会等组织形式，参与民主管理。这些权利在学校内部的运行规则，一定程度就是现代大学制度的重要制度边界，是研究我国大学治理结构的墓础。高等学校的内部制度要围绕这四项权利进行相应的制度设计，依法正确处理好权力之间的关系，落实各种权利在学校中的地位，明确其积极的作用。
现代大学制度建设的另一项重要内容是学校的章程建设。依法完善章程规范的内容和制定程序，依照章程进行管理，是对学校依法治校的集中概括。根据《高等教育法》的规定，章程应当包括以下事项:学校的名称地址;办学宗旨;办学规模;学校门类的设置;教育形式;内部管理体制;经费来源、财产和财务制度;学校和举办者的权利、义务;章程修改的程序等。完整规范的大学章程不仅是高等学校内部的“宪法”，是学校内部管理的依据，也是界定学校与政府关系的重要文件。从制定章程着手，全面梳理高等学校内外部的法律关系，应当是建立现代大学制度的切人点和着力点。
校务公开是高等学校制度建设的重要环节。高等学校的公共性质、高等学校权利和义务的正确行使和履行，都要依靠校务公开去体现。特别是高等学校财务状况的公开，在当前具有特别的意义。要通过校务公开，增强公众的参与程度，增强学校公信力，办人民满愈的学校。
五、推进政府管理体制改革.正确处理政府与高等举校的关系，是构建现代大学制度的外部环境
建立现代大学制度，要在理清学校的权利义务关系的基础上.处理好高等学校与政府的关系，特别是在我国高等教育领域过去受计划经济体制影响较多的情况下.理清高等学校办学自主权和政府的管理、监督权之间的权力边界，就具有更为重要的意义。我们认为，从政府方面来说，政府与高等学校的关系可以尝试从四个方面进行界定。
第一是政府要承担举办的责任。政府要按照教育事业发展的需要举办高等学校，以满足人民群众的需要。政府要按照法定的程序审批设立高等学校。政府在审批高等学校设立时，要符合行政许可法的要求。
第二是政府要为高等学校提供有力保障。包括政府负责公办学校的经费保障;为学校在招生、就业，以及其他方面提供相应的信息和其他方面的服务。在对高等学校提供保障时，既要保护它的公共权利，也要保护它的民事权利。在工作中，要注意区分这两者的关系，按照不同权利性质的特点予以保障和保护。这样可以更为有效地保护高等学校的权利。
第三是政府依法对高等学校行使管理权。公办高等学校在行使办学自主权的同时，还有部分事务(主要是涉及外部发展的事务)属于政府的管理权限。如对于高等学校办学类型、层次的确定、高等学校办学规模的核定、高校领导人事的任免、国有资产处里的管理等等方面，政府要依照法律法规规章进行管理。但是不能事无巨细进行管理，特别注意不要影响学校办学自主权的发挥。今后，教育立法在这方面还要做进一步的努力。
第四是政府要行使对高等学校的监督权。政府要依法监督高等学校的办学行为，包括对教育质t、管理效率、权益保护等方面进行监督。高等学校要自觉接受政府和社会的监督，不能偏离作为社会公共教育机构所应当承担的社会职责。比如，高等学校的资产来源于财政拨款，学校有自主使用的权利，但不得将用于教学和科学研究活动的财产娜作他用，高等学校为此也要接受政府审计部门的依法监督。
上述分析，主要是从公办高等学校出发的。但是同样基本适用于民办高等学校。这是因为，按照《民办教育促进法》的规定，民办高等学校的基本性质与公办高等学校是大致相同的，都是公益性事业。除了领导体制、收费方面以外，在其他方面与公办学校是基本一致的。当然，如果有的民办高等学校是经营性的学校，可以按照有关的规定，以类似企业或者公司的方法来对待。
现代大学制度的建立，对于准确界定符合现代高等学校的内涵与特征，推进对高等学校的性质、宗旨、功能和权利义务的研究与实践，推进我国高等教育的改革和发展，都有着极为重要的作用。我们相信，对于现代大学制度的积极探讨，一定会进一步促进我国高等教育的健康发展。
[本文作者是教育部政策研究与法制建设司司长、吉林大学法学博士后科研流动站研究人员]
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