【摘要】扩大高等学校自主权需要“去行政化”。当前高校存在着组织机构官僚化、资源分配官长化、主体作用边缘化、监督功能虚弱化的顽疾。要祛除这些顽疾，需要对高校内部治理结构进行相应的调整。
【关键词】高等学校;办学自主权;治理结构;调整
【基金项目】本文系中山大学教育科学研究所陈昌贵教授主持的教育部人文社会科学“十一五”重点课题:粤港澳高等教育合作机制研究(项目编号dia090248)的阶段性成果之一。
【作者简介】:陈昌贵,1950年生，湖南江华人，中山大学教授，博士生导师，主要从事高等教育研究;季飞，1974年生，贵州省贵定县人.中山大学08级博士研究生，羚南民族职业技术学院讲师，主要从事高等教育，教育管理研究。
【文章来源】复旦教育论坛 2011年第1期
改革开放三十年来，无论是理论界还是实际工作部门，对进一步扩大高校自主权的诉求一直没有停止过。当然我们不能说其间没有进展，但是近年来大学“去行政化”的呼声愈来愈高，反映出“笼子里跳舞”的现象仍然客观存在。扩大自主权和高校“去行政化”是否应当成为当前深化高校改革的突破口?怎样才能进一步落实高校自主权和真正“去行政化”？
一、 正确行使自主权需要加强高校内部管理
从本质而言，改革的目标指向是调动积极性。国有大中型企业实行政企分开，目的是调动企业及其员工的积极性;农村实行联产承包责任制，目的是调动广大农民的积极性;扩大高等学校办学自主权，目的应当是调动高等学校及其广大师生的积极性。其目标指向是增强高等学校的活力，提高教育质量、学术水平和办学效率，形成学校的办学特色，增强核心竞争力。因此，进一步落实和扩大高校办学自主权是当前深化高等教育改革与发展的关键之一。
为什么办学自主权得不到落实?方面是政府的问题。职能没有真正的转变，举办权、投资权、办学权和管理权没有分离，政治体制的深度改革还正在推行。“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”。在这样的恶性循环中，直观的表现就是政府部门不放心，显示出了我们政府的执政能力和管理水平都有待进一步提升。
另一方面是高校的问题。领导的惰性，内部管理的行政化，监控制度不灵，不能不说是高校不能正确行使自主权的重要原因。以至于有的人认为，“不给自主权，由政府直接管理，可能问题不会太大;有了自主权，如果不会用甚或滥用，其后果将不堪设想。”虽然这种观点是不对的，但是，从中我们可以发现，如果高校不能正确行使自主权，将会从另一个角度加重政府的不放心。
因此，研究高校自主权需要两手抓:既要对自主权的法律解读、法律性质、政策文本等进行深人研究，从法制角度解决自主权的落实和扩大问题;又要研究高校自主权的正确行使问题，以有效地解决高等学校内部管理的行政化问题，进一步调整和完善高校内部治理结构。
二、 高校内部管理的顽疾及其成因分析
当前高等学校内部管理中存在的顽疾，至少可以归纳为以下几个方面:内部组织的官僚化，资源分配的官长化，主体作用的边缘化，监督功能的虚弱化。
(一) 内部组织官僚化
“谁任命我做官，我就对谁负责。”官位代表级别，屁股指挥脑袋。“唯上是从”的制度安排、以“官”为本的价值取向、以官位定地位的衡量标准，使得“教授争当处长”的现象在一些高校屡见不鲜。
所谓“官僚化”就是指行政权力全面掌控高校的资源配置，将其触角延伸到高校的教学、研究、管理等一切领域、一切环节，成为主宰高校发展的唯一的、决定性的力量。过度行政化、官僚化给大学带来了严重的后果。一是造成大学除了听命于政府和上级教育主管部门外，基本不受校内教职工和社会的监督;二是导致愈演愈烈的“官”“学”两栖现象，吸引一批批大学教师往仕途奔，一些人一旦获官，出为教授，入为官员，最充分地实现了自身利益最大化;三是校园生态出现了实利化、金钱化、官场化的浓厚氛围，严重扭曲了大学作为知识传授地和新思想发源地的属性。
官僚化就其本质而言就是一个自掘坟墓的过程。因为，官僚体制有两个不可能自动消除的内在冲动:一是自我扩张的冲动，即通过引人更多的规则并尽可能使这些规则相互之间保持一致性，因为更多的规则意味着更大的办公室和更多的分支机构及其官僚，以致不断扩大预算，直到引发财政预算的危机;二是自我复制的冲动，即通过在体制内部发现和晋升那些最适合执行既有规则并且最有利于办公室扩张的工作人员，直到引发生活意义的危机。
(二)资源分配官长化
在一些高校，一度出现这样的现象，要获得有限的资源，就得和“官长”们套近乎、拉关系、结圈子，出现了权力寻租。在学术评价上，官大一级压死人。
大学作为国家实现社会统治的一个组织或系统，国家必然要加强对它的约束力度，约束可以通过制度化的方式，也可以通过资源分配的方式，或者是二者兼有之。随着社会的发展、市场的开放、政府职能的转变，国家控制的手段也在发生变化，逐步地由原来的直接控制转变为间接控制，借助于法规、第三方评估或是间接财政的手段来进行控制。其中资源分配方式就是一种最为有效的方式。但是，国家作为大学办学资源的主要提供者或者叫做唯一所有者，这就决定了资源的分配方式上必然带有行政化的色彩，必然和等级、权力地位挂钩。
首先，人们在大学组织内部的权力地位，是由国家赋予的，同时也就赋予人们支配资源的权力。由于在我国大学中，各种分配的资源主要来自国家，从本质上说不存在单纯个人对资源的占有权力，个人是依靠国家赋予的一定地位，从而在实际上获得一定的处置和支配资源的权力。其中，个人在国家行政序列中的一定位置(行政级别)是获取资源配置权的重要来源之一。“权力意味着在一定社会关系中，人们在具有反抗的情况下，仍然能够贯彻自己意志的任何一个机会，而不管这个机会是建立在什么样的基础之上。”ll]这就是说权力就是对资源的调配。李路路、李汉林的研究表明权力和行政等级在获取资源上有直接相关关系，人们在单位组织中的权力越大，获取和支配更多资源的可能性就越大。这也就是我们常说的资源分配的“首长化”倾向。虽然国家或大学这类组织也规定了资源分配和运作的方式，但是由于这类组织的性质决定了会有这种情况发生:第一，国家(政府)对大学组织的所有和控制在操作化的层面，常常处于权力主体“虚置”状态，组织中的规范执行更多成为一种形式，没有内在实质。第二，组织中的规范，不仅仅来自于组织效益的目标，甚至常常包括很多政治、社会等国家目标在内，而依据这些目标所形成的规范往往很难操作。第三，组织中的资源处置权力，主要掌握在组织中拥有权力地位的人手中，谁占有这个位置，谁就在实质上占有了资源分配的权力[20第四，由国家来决定由谁来管理和实际处置国家资源，这当然就是通过任命干部来实现的。
其次，资源的有限性和来源的单一化，巩固了以等级和权力分配资源的方式。随着大学组织规模的扩大，大学内部各种支出的扩大，国家作为大学唯一的所有者，在财力上无法满足由于规模扩大而产生的开销和资源供应。另外，由于市场上不能有效提供可替换的资源，大学也就无法从市场上获取资源。因为我们国家的民办大学规模较小，办学主体主要是投资办学，不是捐资办学。国家虽然有《民办教育促进法》作引导，但制度缺乏可操作性，不能动员社会资源向公办或是民办的大学流动。反过来，就造成了大学内部个体对大学的单向依赖度的加深，个体通过服从为交换条件或是非制度化渠道来获取资源，从而也就加大了资源在权力和等级之间的转换流动。组织内部制度化分配资源在国家无法从存量和增量上给予支持的情况下，各种非制度化关系就围绕着组织中的权力位置“组织”起来，也就出现了非制度化的关系控制组织中的资源分配的权力位置，也就出现了资源分配的官长化倾向。
(二) 主体作用边缘化
学校的主体应当是教师和学生，但事实上主体的作用在一些高校内却日渐边缘化。本来作为主体发挥作用载体的教代会、学代会，应该在民主管理上发挥重要作用，但是在一些学校，这些组织却形同虚设。学术委员会的构成基本上是官长化，不当“长”的教师基本无缘学术决策圈，以至于在教学改革中出现“外动内不动、上动下不动、心动行不动”的现象。由于缺乏相应的制度保障，教授群体没能充分发挥学者应有的作用，在大学内部没有话语权或是话语权较弱。主体作用边缘化主要表现在三个方面:
1、决策机构领导化。作为最高决策机构的学校党委，其组成人员主要是学校的党政领导和部分院系领导，缺乏在教学科研第一线的学术人员。这样势必使得学校的许多决策有利于领导而不利于教学和科研人员，人为地造成高等学校中政治、行政权力与学术及民众权力之间的矛盾，影响教职工的工作积极性和创造性的发挥。虽然一些政策有时会提交各专业委员会讨论，但这也只是走走过场、起点缀作用。
2、学术机构官僚化。在大学，名义上也有代表学术力量的各种委员会，如学术委员会、职称评审委员会、教学指导委员会等，但这些学术机构实际上已经官僚化。其成员基本为校、院、系二级行政领导所占据，一般教授(甚至是知名教授)缺乏参与的资格和机会。虽然此种状况有一定的必然性与合理性，但从权力分配、制衡的角度看仍然是不合理的。因为学术权力实际为行政权力所取代，学术权力混同、淹没于行政权力之中。握有管理大权的行政领导，虽然他们也是教授、学者，但在学术管理活动中基本以“行政官员”的身份出现，捍卫的是行政人员的利益。
3、行政人员优越化。在大学，行政领导、管理人员的地位往往高于学术权威，教授、专家、学者的意见常常被束之高阁。在基层，教授一般很少有机会介人决策过程，即使是学术事务也没有太多的发言权。虽然也设有各类学术机构，但往往只是虚设的“门面”，最终仍是行政领导说了算。在某些高校，一个科长的地位甚至要比教授显赫，教授办不到的事，科长们却能轻而易举地办到，学术生态环境较为恶劣。[3]
(四)监督功能虚弱化
“看得见的，管不着;管得着的，看不见。”监督主体单一，监督流于形式，导致监督功能虚弱化。在大学党委任命并领导下的纪检部门、监察部门，实际上不可能实现真正意义上的监督职能，反而膨胀了行政管理机构的组织成本。其结果是导致大学组织成本提高，而监督效果却非常低效。在大学运行过程中时常发生“败德”、“寻租”和“搭便车”等腐败行为。
首先，党政委托权力边界模糊是导致上述问题的原因之一。政府作为投资主体，在委托党政管理的权限方面，明显形成了权力交叉、信息不对称和契约不完备，潜在隐藏败德行为和机会主义倾向。“搭便车”行为就是一个典型的团体败德行为。我国《高等教育法》明确规定大学内部实行党委领导下的校长负责制，这是我国根据国情所做出的大学管理制度选择，坚持党对大学的领导是保证社会主义办学方向的重要举措。但问题是党委在多大程度上参与行政事务，这是一个难以把握的权力尺度问题。在形式上，我国大学的党委相当于西方大学董事会，而西方大学的董事会却不对政府负责，而只对纳税人和选民负责。我国大学的党委书记和校长是上级管理部门或组织部门任命的，往往更多考虑的是自己的官位，所以他们主要是对上级组织部门负责以保全自己的利益。这种制度安排导致大学决策首先考虑上级部门是否满意，其次才是学生和教师是否满意。校长尽管被法律规定为大学法人代表，理应行使大学法人权力，但党委书记是实际上的“一把手”，执管大学的重大决策。大学的发展或出现的问题归属校长，而大学的各种重大事务包括一些具体事务，党委书记往往都要参与，以党代政的事情经常发生。
其次，党委书记与校长的职责目标不明确。政府对校长和党委书记的任职目标缺乏明细的规定，即没有具体的任期目标责任制，形成委托人与被委托人的委托代理责任不对称。校长是大学的人代表，但对大学的许多重大问题没有最终决定权，对出现的问题却负有明确的法律意义上的责任。这种委托代理制度的结果就是没有人对学校发展负实质性责任，只要不出问题就是工作成绩。所以，被委托人的责任推读、偷懒行为是一种普遍现象。在大学党委任命并领导下的纪检部门、监察部门，实际上不可能实现真正意义上的监督职能。这既是校内管理体制问题，又是校内委托代理问题。其结果是导致大学组织成本提高，而监督效果却非常微弱。对中层干部的任命权与校长使用权的分离，形成了中层干部是为书记服务，校长使用干部缺乏名正言顺之感。各级民主监督软弱或执行不力，教职工在学校重大事情上没有表决权，缺乏实质性的监督作用，以致在大学运行过程中时常发生“败德”、“寻租”和“搭便车”等腐败行为。[4]
除了上述几点外，大众高等教育的逻辑也是值得考虑的一个因素。随着院校的扩展、规模的扩大，高等教育逐步从边缘走向中心，高校与社会联系的频繁和交往的复杂，使学校形成了一个以行政人员为主的新的阶层。阿特巴赫说:“大众高等教育的逻辑引起了大学的显著变化。大学的现实是学术权力的削弱和行政管理权力的增长。在现代大众性大学中，管理人员、不断增多的职业性专业人员拥有更多的权力。”“大众高等教育削弱了教师的权力和学术自治。”阎高等教育大众化给我们提出了一个问题，即我们是否还要遵循传统的高等教育自身发展的规律，或者说我们是否要探求新的高等教育的发展规律?
三、高校内部治理结构调整走向的初步思考
(一)实现决策民主化
学术属性是大学的基本属性，为学术服务是行政机构存在的本来意义，科层属性只是它的非本质属性。采用行政化的方式来管理大学和处理学术问题似有本末倒置之嫌，也必然要与学术自由和教授治学发生冲突。因此，实现决策的民主化，一方面，要完善决策机构，由现行的党委决策调整为以党委为核心的董事会决策制，在决策机构中增加普通教师代表和学生代表的话语权，让利益相关者参与学校的重大决策。另一方面，要改变学术委员会只是参谋咨询机构的现状。学术委员会至少应在学术决策、学术评价、学术论证、学风建设等方面拥有决定权，要让学术委员会有责任、有权力、有能力按照学术发展的规律进行学术管理。
(三) 管理重心要下移
大学组织结构的重心在基层，基层承担了大学基本的教学、科研和社会服务职能，并且高度的专业化使系所间的联系趋于松散，甚至造成系所内部不同专业间的分裂倾向愈来愈突出。所以，在大学内部管理中，要注意根据行政管理和学术管理的不同特点，坚持学术自由的原则，要根据不同学科、专业的特点采取不同的方法，对学术事务的决策和管理，要依靠教授专家，实行民主管理。高校也要给院系自主权，实行管理重心下移，减少管理环节和信息流动的障碍，实现管理层次和管理幅度的优化。管理制度设计方面既要有一些刚性，更要有一些柔性，实现真正的“以人为本”，充分调动广大师生的积极性、主动性和创造性。
(四) 建立独立的监督机构
不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败;道德约束不了权力，权力只有用权力来约束。对权力的制约既要他律，也要自律;既要自上而下，也要自下而上。因此，要增强对权力制约的有效性，一是引进利益相关者参与监督，增强监督主体的多元性，可以通过委派独立监事官员，以独立财务总监的形式强化监督的独立性。二是尽快制定并出台((高等院校信息公开条例》，加大大学信息公开力度，确保高校的财务、基建和招生工作在阳光下运行。三是实行问责制，对重大决策、教学质量、资产管理等进行问责，借助媒体的力量加大对违规、违纪现象的曝光力度。
参考文献
[1][[德]马克斯.韦伯一经济与社会(下卷)[m].林荣远译.北京:商务印书馆，2007:264.
[2]李路路，李汉林.中国的单位组织:资源、权力与交换[m].杭州:浙江人民出版社，2000:117-119.
[3]袁祖望.论大学学术权力的弱化与强化[j].江苏高教,2004(3).
[4]曲绍卫.“契约不完全”代理:我国公立大学制度低效问题探析田.教育与经济，2006(3).
[5] [美]菲利浦"g"阿特巴赫，大众高等教育的逻辑[j]蒋凯，陈学飞，译.高等教育研究，1999(2).
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