【摘 要】： 完善高校内部治理结构是建立现代大学制度的核心内容。 突破当前我国高校内
部治理结构的体制性障碍， 需要内调结构， 外顺关系， 内外兼治， 走整体治理和共同治理之路。 从我国高校实际情况出发， 创设高校治理结构改革特区是在坚持社会主义办学方向的前提下， 对高校治理模式和运行机制进行 “特区” 式的探索与实践， 是完善中国特色的现代大学制度的可取路径。
【关键词】： 改革特区； 治理结构； 中国特色
【作者简介】： 靳敏 （1976-）， 女， 湖北随州人， 武汉理工大学文法学院讲师， 教育学硕士， 主要从事高等教育管理研究； 张安富 （1957-）， 男， 湖北江夏人， 武汉理工大学高教所教授， 教育学博士， 主要从事高等教育管理研究。
【文章来源】国家教育行政学院学报2011．2
随着我国高等教育发展与改革的深入， 完善高校内部治理结构， 建立现代大学制度成为社会各界关注的热点。 目前在高等教育研究领域， 关于高校内部治理结构的理性认识逐步清晰并已基本形成共识； 在政策层面， 近十年来也先后出台了一系列深化高校内部管理体制改革的政策和措施； 但在实践层面， 由于受历史、 文化及政治体制的影响， 我国高校内部治理模式依然没有明显改变， 导致长期制约学术创新活力的体制性障碍无法根本突破。
当前我国高等教育管理体制改革正处于关键时期。 高校内部治理结构改革在立足于高校自身不同实际情况， 借鉴国外高校成功经验的基础上， 更需要进一步解放思想， 大胆探索和创新，才能摆脱束缚、 取得突破。 建立具有中国特色的高校治理结构改革特区， 采取全新的改革思路推进大学内部治理变革， 是探索中国现代大学制度建设的有益尝试。
一、 创设高校内部治理结构改革特区的必要性分析
创设高校治理结构改革特区是坚持社会主义的办学方向的前提下， 对高校治理模式和运行机制进行 “特区” 式的探索与实践。 首先， 从我国高校办学的实际情况来看， 由于我国高校办学类型和层次多样， 办学水平、 文化传统等差异性较大， 加之传统的内部管理体制的 “惯性” 约束， 决定了对高校内部治理结构的根本性改革，不可能全面铺开， 一蹴而就。 在每个国家高等教育内部， 都存在着各高校间办学自主权的层次差异， 这种差异与高校的水平层次紧密相关。 学校研究水平的层次性制约着办学自主权的层次性，不同层次的学校面向社会自主办学的能力存在差异。 [1] 因此， 针对部分面向社会自主办学能力较强的高校开辟内部治理结构改革特区先行试点， 在特区内真正形成高校自主办学、 政府宏观管理、 社会积极参与的共治格局。 进而总结经验， 逐步推广， 可以避免一哄而起， 做到 “可行”、 “可控”、 “可比”， 将改革的风险控制在一定的范围内。
其次， 从我国高校内部治理结构改革现状来看， 一方面国家权力推动的高校改革直接导致高校的办学主体地位无法真正建立起来， 高校依然从属于政府的直接领导和控制之下， 特别是在关键性的财政和资产方面的最终决策权仍然属于政府； 高校依然是一个官本位体系， 官僚体制从根本上制约着大学的功能性活动； 高校办学仍然按计划体制运行， 教育教学、 科学研究和社会服务依然没有形成自身发展的逻辑与机制。 [2] 另一方面， 我国高校内部治理结构实际上是外部治理结构的一种延伸或复制。 正因为我国高校长期在一种高度集权的行政体制中运行， 必然形成以行政约束为主导的运作机制， 组织的内部机构设置与政府的行政机构一致。 而行政化的资源配置方式必然导致高校内部权力结构性失衡， 表现为政治权力强化， 行政权力泛化， 学术权力弱化， 民主管理权力边缘化、 学生的自治权力虚化； 人员结构失衡， 教学科研人员偏少， 行政和后勤服务冗员沉积， 人员分流和结构调整困难重重； 机构设置失衡， 党政管理机构多于教学机构， 人力资源、 教育资源浪费的现象没有得到有效改善， 决策系统、 咨询系统、 执行系统和监督反馈系统之间关系不顺， 工作不协调； 经济利益结构失衡，多劳多得、 优劳优酬的分配原则不能得到有效体现， 教职员工尤其是教师的潜能没有得到充分发挥。 高校内部权力的 “结构性失衡” 直接诱发组织的 “功能紊乱”， 无法有效避免组织机构的“脱序” 与组织成员的 “失范”。
从内外部结合看， 不能简单地将高校治理结构改革等同于高校仅仅按照主管部门推行的制定大学章程的要求， 围绕预设的学校内部权力和职权关系， 来进行所谓的党委领导、 校长负责、 民主管理、 教授治学为主体的管理体制改革。 [3]由于改革脱离了对我国高等教育整体制度的理解与审视， 脱离了外部治理结构的支持与良性互动， 仅从整个高等教育体系的一个 “局部” 推行改革， 无法从根本上解决权力结构问题。 因此，高校内部治理结构改革必须 “内外兼治”。 建立高校内部治理机构改革特区， 一方面能充分调动高校自身改革的积极性， 使高校改革更具系统性、 前瞻性和主动性。 另一方面在特区内为高校创设 “内外协调” 的制度环境， 通过政府、 市场和社会三者的合力推动， 走整体治理和共同治理之路， 最终使高校从 “被动赋予型” 走向 “自我主导型”， 真正走出高校改革与发展 “一管就死，一放就乱” 怪圈。
二、 创设高校内部治理结构改革特区的可行性分析
创设高校内部治理结构改革特区有利于充分调动高校自身改革积极性， 通过在特区内为高校改革创设更好的制度环境， 从根本上突破制约改革的体制性障碍， 以特区的方式实现整体治理和共同治理。 遵循教育内在规律、 人才培养规律和市场经济规律， 对少数高校开辟内部治理结构改革特区进行改革试点， 已具备一定的政策基础、思想基础和实践基础。
首先， 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020）》 第三十八条提出 “适应中国国情和时代要求， 建设依法办学、 自主管理、 民主监督、 社会参与的现代学校制度， 构建政府、 学校、 社会之间新型关系”。 第三十九条明确指出“政府及其部门要树立服务意识， 改进管理方式，完善监管机制， 减少和规范对学校的行政审批事项， 依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。 第四十条提出： “公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。 健全议事规则与决策程序， 依法落实党委、 校长职权。 完善大学校长选拔任用办法。 充分发挥学术委员会在学科建设、 学术评价、 学术发展中的重要作用。 探索教授治学的有效途径， 充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。 加强教职工代表大会、 学生代表大会建设， 发挥群众团体的作用”。 《规划纲要》 中的这些内容从外部治理结构和内部治理结构两个方面， 描绘出高校治理结构的理想形态， 为治理结构改革指明了方向并提供了充分的政策依据。
其次， 随着我国高等教育大众化、 国际化的快速发展， 高校内部治理结构的改革早已不再是单纯的大学内部事务， 受到了来自高等教育系统内外部的普遍关注。 尤其随着市场经济的发展以及教育体制改革的深化， 我国公立高校的利益格局正由浅入深逐步发生变化。 那种高度一致的利益格局从根本上发生了改变， 形成了不同利益主体并存、 各利益主体相互博弈的局面。 [4] 我国人民群众热切期盼高等教育走出一条改革之路，我国高等教育界也具有加速体制机制改革的强烈愿望。 应对多元利益主体对现代大学的关注和参与， 我国公立高校内部治理结构和现代大学制度模式必须重新调整和设计。
再次， 中国经济特区建设， 突破了计划经济的历史性困境， 取得了举世公认的成就， 为高校内部治理结构的改革提供了可借鉴的经验。 我国国企围绕 “产权清晰、 责权明确、 政企分开、 管理科学” 进行的产权改革的成功经验， 在理顺高校与政府、 社会的关系， 落实法人地位上具有一定同质性和借鉴意义。 最近十年发展起来的民办高校和二级学院内部管理体制的探索与实践， 为公办高校内部治理结构的改革提供了经验。
三、 改革特区内高校内部治理结构设计
现代大学组织的复杂性决定了高校治理不可能是单方的， 单向度的， 它需要组织内成员发挥各自的权力和优势， 在共同使命和责任的引领下，分工合作， 各尽其能。 作为典型的利益相关者组织， 解决内部权力结构性失衡问题， 首先应规范各利益相关主体在权、 责、 利等方面的制度安排，清晰的权力边界、 形成多元治理格局。 在此基础上进一步理顺各权力主体之间的关系， 进一步提高管理队伍、 学术队伍、 服务队伍的职业化程度， 凸显教育家办教育， 学者治学， 彻底解放教师的学术生产力、 学生的学习生产力和管理者的管理生产力， 形成具有中国特色的内部治理结构。
（一）构建 “六位一体” 的治理结构。
在高校内部实行 “党委集体领导， 书记政治治理， 校长行政治理， 教授学术治理， 学生学习自治， 教职工民主治理” 的多元参与的新型治理模式。
党委集体领导。 党委对高校不仅是思想政治上的领导， 而且是改革发展稳定全局上的领导，突出表现为把握高校的思想政治领导权、 对重大问题和重大事项的决策权和对重大决议执行情况的监督权。 党委负有对学校发展的战略性、 全局性、 根本性的问题作出决策的重大职责。 由党委会全体会议 （而不是常委会） 集体决定学校战略发展规划和年度工作计划， 集体决定校内管理干部任命或聘任， 负责对重大问题、 重大事项的决策以及执行情况的监督。
书记政治治理。 党委书记、 副书记主要把握办学方向， 负责政治思想工作、 党团组织建设、管理人员的廉政教育。 对中层主要党群管理干部具有提名权。 书记不干预行政管理工作。 书记应摆正个人与党委集体之间的关系、 处理好书记个人在党委决策过程中的作用以及与校长在行政实施过程中的职权之间的关系。
校长行政治理。 校长具有行政事务管理的职权， 全面负责学校的教学、 科学研究和其他行政管理工作。 在高校治理结构中， 校长既是学校党委决策的具体执行者， 也是主要决策者。 校长独立负责行使行政管理职权。 对中层主要行政管理干部具有提名权。 校长不干预学术工作， 同时校长应发挥好学术权力的作用， 引导并保障学术权力的实施， 充分利用大学学术资源和优势， 在学术发展方面听取和尊重学术委员会和教授们的意见。
教授学术治理。 大学的生命力和活力在于学术的繁荣发展， 实现 “教授治学”， 就是要充分发挥教授在教学、 学术研究、 学科建设和学校管理中的指导作用。 教授是治学的主体， 要使 “学术委员会”、 “学位委员会”、 “教学指导委员会”、“教师工作委员会”、 “职称评审委员会” 权力实化、 非行政化。 使学术机构有 “形” （常设机构）、有 “力” （赋予权力）、 有 “面” （教授广泛参与）、有 “责” （职责明确）。 通过完善教授委员会制度建设， 在教授会的组成、 权力、 责任、 议事程序等方面保证教授们对学术事务的决策和管理。
学生学习自治。 学生拥有自主选择专业、 自主选择教师、 自主选择课程、 自主选择学习时间的权力。 学校要尊重学生的权力， 保障学生的权力， 为学生学习自治建立适合学生发展需求的学习制度， 提供更为开放的学习空间和健全的学习支持体系。 在涉及学生学习的重大事项的决策上， 应重视发挥学生个人及各学生组织的作用，广泛征求和吸纳学生意见并赋予学生一定的决策参与权。
教职工民主治理。 充分发挥和依靠教职工在高校民主管理中的作用， 重大决策和事项必须经过教职工代表大会表决， 实现高校决策管理的民主化和科学化。
（二） 理顺双向权力关系
高校内部通过双向分权， 理顺权力关系。 双向分权不仅包括横向分权， 如行政系统 “由内向外” （向学术系统及其他系统） 的分权行为。 而且包括纵向分权， 如行政系统内部 “由上向下”的分权行为。 通过双向分权实现从 “科层式治理” 到 “民主共享型治理” 的转变。 在横向上按照权力适当分散原则， 进一步完善不同群体参与高校决策组成的委员会制， 在全校范围内形成广泛参与、 共同协商的运作机制， 从根本上理顺政治权力、 行政权力、 学术权力、 学生权力及民主权力之间的关系。 党政机构以管理为主的职能转变为以服务为主； 注重重大事项的民主决策程序和民生工程； 提高师生员工参政议政的积极性，确保他们提出各类建议、 意见的权益保障， 以及对基层反映的信息进行及时有效的处理、 反馈；健全各类各层次的委员会， 合理配置委员会成员及其权限， 做到合理授权、 民主管理， 服务到位不越位， 使行政权力的有限与有效充分结合。
在纵向上按照权力中心适当下移原则， 下放人、 财、 物的权力给学院， 使学院的 “虚” 权力转变为 “实” 权力。 下移至学院的权力以学术权力为主， 主要包括学科的课程设置权、 调整权、科研项目的管理权、 教师的聘用权、 教学资源的分配权。 学院一级实行 “教授委员会集体决策基础上的院长 （系主任） 负责制”。 重心下移后学校成为宏观决策与调控监督中心， 学校工作重点在于把握学校的教育理念、 发展定位、 战略决策等宏观事务， 通过制定和完善制度以及建立考评体系等一系列办学规范， 来实现对学校的总体管理和对学院一级办学活动的宏观调控及监督， 以确保学校各项工作规范、 有序进行， 不同主体间的利益关系基本平衡， 学校整体事业健康、 蓬勃发展。 重心下移后职能部门成为服务中心， 职能部门的基本责任应定位于为学院实现其教育目标、 学术追求、 社会服务使命而提供管理与服务， 并且以此作为衡量其绩效的重要标准。 重心下移后学院成为基层管理中心和学科群发育的主导场所。
无论是横向的权力分散， 还是纵向的权力下移， 都必须结合高校自身实际情况， 把握好“度”， 权力中心过度下移有可能出现学校整体控制失灵， 基层各自为政， 资源重复配置； 决策权力过于分散也势必会带来 “泛民主化” 的负面结果， 影响管理的效率。 其次， 高校需要根据自己的实际状况， 来判断管理重心是否下移以及应当如何把握重心下移的尺度。 [5]
（三） 实行教育家治校
高校治理结构不同于企业治理或政府治理，高校的组织功能决定了高校需要 “让真正懂教育的人来办教育”、 “要倡导教育家办教育”， 实质上就是高校应由教育家来治理。 高校党委书记可以由教育主管部门指派， 而校长应由本校教授来选举产生， 从外校或外单位引进校长也须经过学校教授会认可。 每年校长必须向教授会报告工作， 并接受教授会考核。 杜绝政府部门安排行政官员当校长的做法。 选拔出来的校长应具有教育家素养和情怀， 包括有教育理想、 教育思想、 创新意识、 战略家的眼光。 学院 （系） 院长 （主任） 由本单位教授会选举产生， 实行任期制， 连任不超过两期。
（四） 推行职业化管理
废除 “双肩挑” 制度， 改变高校人员中 “多角色” 的现象， 避免学术行政化和行政学术化。各类人员各安其位， 各得其所， 让教职员工在各自岗位上充分发挥作用。 通过推进校长职业化，管理队伍职业化， 教师职业化， 服务保障职业化。 使得人尽其才， 才尽其用， 最终实现组织中人的发展与组织绩效的双赢。
大学校长职业化是世界一流大学的成功经验。 一旦走上校长岗位， 无论以前是多么优秀的学者， 就应该放弃科研和教学， 专心履行校长的职责， 做好行政事务， 为学校的教学和科研做好服务。 德国柏林州的大学法即明确规定： 大学校长不能从事教学科研工作。 [6] 管理人员职业化也是高校发展的必然趋势。 在实行教育职员制的基础上， 建立管理队伍准入制、 专业化培训体系， 构建专业化的高校管理队伍； 建立良性的岗位流动机制， 优化管理人员配置并保持管理队伍的活力； 建立以业绩与效率为导向的管理人员考核体系， 提高管理人员履行岗位职责的能力和服务的水平。 职业化管理同时需要精简机构， 转变职能， 提高效率。 改变高校内部组织机构与政府部门 “对口” 设置的现状， 按需设置， 逐步消除机构臃肿、 效率低下等弊端， 提高行政管理的质量和效率。
职业化管理需要通过人事分配制度改革， 建立起人员按需设岗、 按岗聘用、 能进能出、 优胜劣汰的用人机制和按岗定酬、 按劳分配、 多劳多得、 优劳优酬的分配激励机制； 通过干部制度改革， 打破职务终身制， 建立起绩效考核、 能上能下、 有利于优秀人才选拔的干部选用机制； 通过后勤服务改革， 合理分流富余人员， 减轻学校行政运作成本， 同时建立独立核算、 自主经营、 自负盈亏、 市场运作的后勤服务机制等等。
（五） 完善治理监督机制
缺乏监督约束的绝对的权力必然导致腐败。一种权力必须受到其他权力的制约和平衡， 使其成为一种相对的权力。 按照权力制衡理论， 高校内部权力制衡可通过两种方式： 一是权力制约权力； 二是权利制约权力。 前者通过权力的合理分配实现， 后者则需要通过扩大民主参与管理来实现。 在学术权力、 行政权力、 党委权力、 学生权力和职工权力的相互制衡的基础上， 发挥教授会、 教代会、 纪检与监察、 财务与审计等学术的、 群众的、 行政的、 经济的等多种监督机制。
加强教职工代表大会的职能， 使其真正成为教职工行使民主权力的机构， 是高校监督约束机制的基本途径。 与此同时， 还要充分发挥好共青团、 学生会等群众性组织在参与民主管理中的作用， 校长可向教职工代表大会每年进行报告一样， 通过团代会、 学代会等形式， 对相关学生事务每年向学生进行报告， 并由学生进行审议， 能有效发挥学生的监督和评价的作用。
设立相对独立的监管体系。 改变高校内部党委领导下的纪检监察模式， 纪检监察机构主要负责人由教育主管部门指派， 独立对高校决策、 执行情况进行连续的跟踪和监控， 实行任期制和独立于高校的垂直管理。
四、 改革特区内外形成良好的生态环境
改革治理结构， 首先要完善政府与大学的关系， 这种 “完善” 不是单一的放权， 而是按照“责任政府、 法治政府、 服务政府” 的理念， 转变和规范政府行为， 落实高等教育法所规定的高等学校的各项办学自主权， 在高校与政府之间建立新型关系。 政府从行政事务和微观管理中解脱出来， 转向规划政策引导、 资源配置、 信息服务和监督管理等宏观管理。 在政府治理方式上， 从主要依靠行政指令向综合应用法律的、 经济的、政策的信息的和必要的行政手段， 变 “单向” 管理为 “多方” 的治理。
在改革特区内建立委托代理制度。 通过建立委托代理制度， 实现举办权、 办学权和管理权的合法、 合理分离， 彻底改变当前大学作为 “政府代理机构” 的尴尬现实， 改变政府直接办学的模式。 通过委托代理制度所形成三方关系为高校按照教育部门所代表的政府要求， 向委托代理机构负责开展办学活动； 委托代理机构向政府负责，组织和监督高等学校履行应有的行为。 在改革特区内引入由政府和高校之外的第三方进行高校办学质量和绩效评估。 并根据评估结果进行拨款。资源配置标准以高校教学科研的质量或进步为重要考量依据， 避免政策性、 阶段性、 学科性、 区域性照顾。 在改革特区内逐步建立职员等级制，逐步取消高校各级干部的行政级别。 在校长选举方式上建立遴选制度， 大学校长按照学校发展的需要， 由教授经过深入细致的遴选产生， 在任用方式上将任命的权力交由举办代理者承担， 以此将责任与任命统一起来。
在特区内大学党委会成员三分之一由杰出校友、 工商界人士、 学术界人士等组成。 通过探索建立社会成员参与的党委会组成模式， 健全社会支持和监督学校发展的互动机制， 实现从校内一元治理到社会多元参与治理的转变， 以保证高校决策的科学化和民主化。 建立科学、 规范的高校评估制度， 由专门机构和社会中介机构对高校学科、 专业、 课程等水平和质量进行评估， 形成中国特色学校评价模式， 并定期向社会发布高等学校质量年度报告， 接受社会的监督。
创设高校内部治理改革特区， 让少数具备一定条件的高校先进行改革试点， 进而带动辐射其他高校的治理结构调整， 是从 实际出发的、 完善中国特色的现代大学制度的现实性选择。尽管高校内部治理结构改革有巨大的困难， 但是与经济改革一样， 高校内部治理结构的改革同样不是能力的问题， 而是意愿和决心的问题。 只要上下同心协力下定决心， 就一定能够得到突破。 走高校内部管理制度改革特区之路， 也将成为一条有中国特色的高等教育改革发展之路。
参考文献：
[1] 司林波. 全国高校完善内部治理结构、深化管理体制改革研讨会综述 [j]. 大学教育科学,2008， （2）： 42-45
[2] 别敦荣. 我国现代大学制度探析 [j]. 江苏高教， 2004， （3）： 1-3.
[3] 刘向东， 陈英霞. 大学治理结构剖析[j]. 中国软科学， 2007, （7）： 97-104.
[4] 于文明. 中国公立高校多元利益主体生成与协调研究——构建现代大学制度的新视角
[m]. 北京： 高等教育出版社， 2007: 189.
[5] 龚怡祖. 大学管理重心定位的理论分析[j]. 北京大学教育评论， 2009， （10）： 136-146.
[6] 司林波. 高校内部治理模式去 “行政化” 的构想与设计 [j]. 国家教育行政学院学报，2010， （8）： 46-50.
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