【摘要】:现行公办高校的内部治理具有一种高度集权的二元治理特征,主要表现在组织结构的官僚化、权力配置的行政化、专职监督的软弱化、工会职能的福利化以及民主管理的边缘化等方面。随着社会主义市场经济机制的日益完善,这种治理机制所产生的体制缺陷给我国高等教育带来的影响日趋严重。因此,如何按照高校作为一种学术型组织的本质来变革其内部治理机制,对于提高学校的竞争力显得尤为关键。
【关键词】:公办高校;内部治理缺陷;体制变革
【文章来源】2010年第2期黑龙江高教研究
【基金项目】:湖南省教育科学“十一五”规划课题“利益相关者治理视角下的高校治理研究”(编号:xjk08cjg004)的阶段性成果。
【作者简介】:谢涤宇,邵阳学院审计处高级审计师,经济学硕士,主要从事治理理论的研究与教学工作。
一、我国公办高校的内部治理机制
我国公办高校的内部治理机制,《中华人民共和国高等教育法》(1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过)第三十九条规定:国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制,校长是高等学校的法定代表人。中国共产党高等学校基层委员会(即高校党委)按照中国共产党章程和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权,其领导职责主要是: (1)执行中国共产党的路线、方针、政策,坚持社会主义办学方向; (2)领导学校的思想政治工作和德育工作; (3)讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选;(4)讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务的完成。第四十和四十一条规定,高校校长全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作,主要行使下列职权: (1)拟订发展规划,制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施; (2)组织教学活动、科学研究和思想品德教育; (3)拟订内部组织机构的设置方案,推荐副校长人选,任免内部组织机构的负责人;(4)聘任与解聘教师以及内部其他工作人员,对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分; (5)拟订和执行年度经费预算方案,保护和管理校产,维护学校的合法权益; (6)章程规定的其他职权。第四十二条规定:高等学校设立学术委员会,学术委员会主要是审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项。第四三条规定:高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益[1]。
从《高等教育法》的规定可以看出,当前我国高校内部主要有四大治理主体:高校党委、高校行政(校长)、高校学术委员会、高校教职工代表大会。其中,对高校党委和校长的职责权限都作出了明确而具体的规定,但是对学术委员会和教职工代表大会如何运作则只是作了一些原则上的描述,并没有具体的实施办法。如学术委员会的人员构成、议事规则、申诉制度以及学术委员会与党委行政的关系等。至于教代会则更为空泛,尤其是教代会的代表构成与比例、教代会的议事范围和程序、教代会的权限、教代会与党委行政办公会的关系等更不明确。显然,这种治理结构主要有三个突出的特点:一是高度集中的集权管理体系;二是学校组织结构中党政权力的二元化;三是学校的决策机制缺乏广大利益相关者的参与和监督[2]。而且《高等教育法》尚没有把学生纳入到高校的治理过程中,学生在高校运行过程中还只是一个被动管理的角色。因此,这种治理机制仍然带有浓厚的计划经济时代的鲜明特点,随着社会主义市场经济体制和民主法制建设的日益完善,尤其是人文素质的不断提高,人们参与经济生活、社会生活和政治生活的责任和意识都不断加强,在传统与现代的冲突中,这种集权式的内部治理模式不可避免地存在着诸多缺陷。
二、公办高校内部治理机制的缺陷
1.组织结构的官僚化
官僚行政组织,是德国社会学家马克思.韦伯描述的一种理想的组织类型,具有如下鲜明的特征:(1)具有明确划分职责权限的机构与人员; (2)具有明确的指挥链和职位等级链; (3)以高度正规的规章制度作为组织管理的基础; (4)管理宽度狭窄,权力集中,结构刻板,控制严密; (5)官员由上级权力当局任命,而非选举产生[3]35。我国公办高校同政府机构一样,根据所属层次和管辖范围的不同,有副部级、正厅级、副厅级和正处级大学。副部级高校其书记校长是由中央组织部直接任命的,其他领导班子成员则主要由所属省市组织部门任命。同时,高校都有自己的组织部门,可直接任免从厅级、处级到科级等高校内部的各级干部。高校内部高度部门化、专门化、正规化,以正式的制度文件来维系组织运转。内部权力集中,职权链与等级链明显,完全符合韦伯的官僚组织特征。
官僚组织实行高度集中的垂直管理结构,因而对提高行政效率,实现行政目标具有积极的意义,它有利于迅速贯彻党和政府的方针政策,体现党和政府的意志,提高政策实施的效率。然而,官僚组织具有自身无法克服的缺陷。主要表现在:一是这种组织的高层管理者一旦缺乏制度约束或监督不到位便容易滋生官僚主义和腐败,从而使得行政效能非但不能提高反而更为低下。由于它是一条单一的职权等级链,一旦高层腐败,就会产生连锁反应,对组织危害很大。二是官僚组织机制僵化、等级森严、权力集中,管理层与员工信息沟通非常有限,基层员工很少参与决策,一旦高层决策失误,政策修复成本特别高昂,容易引发基层群众与管理阶层的冲突。另外,官僚制度忽视了组织成员的个性特征,压制和侵犯了个人自由,从而剥夺了组织成员的创造性和组织快速响应日益增长的动态的环境的能力[3]36。作为知识分子荟萃的高等学校,广大教职员工对此相当敏感,对官僚体制进行口诛笔伐也就在所难免了。
2.权力配置的行政化
高校权力配置的泛行政化已是当前高校一大特点。主要表现在:一是主要领导来源行政化。公立大学的主要领导由政府任免,随着大学行政级别的强化,行政官员担任高校领导的现象明显增多,使大学行政化格局更为严重。二是大学内部资源的分配泛行政化。我国公立大学的内部资源如职务晋升、评奖评优、课题申报、经费分配、福利待遇以及各项补助等主要由行政权力而非学术能力来配置,行政权力几乎决定所有重要事务。高校中有关教学、研究管理、福利的大小事务,大多由学校行政官员决定,教授和普通教职员工无法支配。三是学术委员会权力行政化。学术委员会成员绝大多数为高校的行政官员,即使有一些学术威望较高或稍有些学术成就的教师,大多是“学而优则仕”而演变成行政官员了。至于其他学术委员会成员基本上是唯高校领导“马首是瞻”,不能独立发表自己的见。尽管《高教法》规定学术委员会具有审议学科、专业设置等职能,实际上很少得到真正落实。九三学社一项问卷调查显示, 62. 6%的受访者认为,学术委员会只是装饰或仅能对学校重大学术事务提供参考意见[4]。
云南大学高等教育研究院院长、教育学博士董云川教授指出,当今教育的变异最大的表现莫过于大学行政权力的泛化,大学如官场,越来越远离学场。大学更像是政府,拥有太多的机构、官员、会议和文件,其管理运行机制几乎完全行政化。大学里官满为患,冗员过剩。董云川说,由于官本位意识的强化,形成激励走向的误导,使更多的人去关心权术而不关心学术。学术带头人官僚化和官僚“学术化”的现象比比皆是[5]。由于大学学术管理在许多层面上被行政管理所替代,造成了教育资源浪费,大量资源消耗于非教学科研的行政和准行政行为之中。
3.专职监督的软弱化
在我国公办高校的内部,尽管也设置了一些内部监督机构,如在党委下有专门负责党员及党员领导干部违法违纪问题监督检查的纪律检查委员会,在行政下面有专门负责对学校行政机关、行政人员和学校任命的其他人员执行国家法律法规、遵守廉政纪律、学校规章情况和违法违纪行为进行监督的监察室,还有专门负责对高校内部及所属单位的财务收支等有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行评价、鉴证和监督的内部审计机构。这些监督机构集合了党风党纪、行政管理及经济活动等各种类型的监督工作,应该说监督的范围是相当全面的。然而,近几年高校在人事任免、招生就业、基本建设、设备采购等方面的腐败现象却层出不穷。大量事实说明高校内部的专业监督机构没有发挥多大的作用。究其原因,首先,高校内部的监督机构,是附属于院校一级党的组织和管理机构之下的,只能在有限度的范围内加以监督,对于院校一级领导干部的腐败则无能为力。因为随着高校办学自主权的增加,高校拥有自己的人事任免权、机构设置权和人员聘用权,高校内部的监督机构在没有外部力量的支持下,不可能去监督自己的上级,因为他们的生存权和发展权都掌握在上级领导的手中。其次,高校领导很少考虑监督机构的班子建设和人员素质建设如作为专业监督的高校内部审计机构,却成了闲置人员的收容所、领导亲属的安置办。有些高校不经过招聘、选拔和培训,把一些不具备专业胜任能力和职业道德素质的人安排在审计部门,导致这些机构形同虚设。还有从事监督工作的人员政治待遇普遍较低,导致有能力者不安心本职工作。
4.工会职能的福利化
高校工会是教育工会的一个重要组成部分,工会组织代表职工的利益,依法维护教职工的合法权益是工会的基本职责。然而,现实中的高校工会组织在职工心目中完全是一种娱乐工会、福利工会的形象。似乎就是年终为职工发一点儿福利,利用工会经费搞点儿活动之类的工作,再者就是职工生病住院、红白喜事慰劳慰劳。至于其维护职工权益和参与民主监督管理的职能则相当虚化。具体表现在:一是高校工会一般充当了学校党委行政下属工作机构的角色,偏重于对上负责的多,对下负责的少,习惯于根据学校领导和上级的布置开展工作,而不是根据广大教职员工和全体会员的意愿开展工作[6],从而使工会组织在学校机构的设置上无法起到监督作用;二是许多高校片面地认为高校工会只是学校党委和行政联系教职工的桥梁,其主要工作就是协助党政稳定人心、凝聚人心,因而高校工会的工作就是搞好教职工文体活动、发放福利以及慰劳困难弱势群体等,这样广大教职员工便会乐意为学校工作。事实上,工会组织一个关键的任务就是团结和带领广大教职员工参与学校内部的大政方针和学校中长期发展战略的制定和审议工作。随着高校的合并重组,规模的扩大,职工人数、职业类型的增多,各类职工的利益需求也千差万别,职工之间、职工与领导、职工与部门等相互冲突也越来越多,如何更好地维护职工权益则成了高校工会的另一项重要工作。然而,工会的机构设置、人员配备等都不能适应这种变化。这样,本应成为维护教职工权益和带领全体教职员工进行民主管理与监督的机构,却变成了行政的附属物,沦为一个福利性组织。
5.民主管理的边缘化
教代会是全体教师行使民主管理与监督的主要形式。然而,事实上的教代会的权力被严重弱化。在一些学校,教代会徒具形式,教职员工的主体地位无从谈起。如教代会的代表基本上是高校各部门的行政负责人,一线教师代表很少,基层管理人员代表也非常少。这样大大降低了最广大的一线教师和基层群众的积极性。笔者调查过几所高校教代会的人员组成,出席教代会的人员不及全校所有教职员工的7%,其中,校院一级的领导和各部门中层党政正职都是理所当然的代表,这样大量基层管理人员和一线教师根本无法进入教代会履行自己的民主管理与监督职责,而且教代会的内容也基本上是党委会或行政办公会所决定了的,开会完全是一个形式主义,没有起到实质性的作用。这样,教代会还是摆脱不了对党政的依赖,甚至是党政的附庸和橡皮图章。由于教代会的操作程序和议事规则缺乏权威的法律法规的有力支持,其对行政权力的制衡能力效果不大。另外,随着社会主义民主法制建设的不断完善,大学生人文素质的不断提高,大学生的独立意识和维权意识不断加强。尤其是实行收费制度以来,大学生实际上与高校形成某种形式的契约关系,他们参与管理学校内部事务的动机也不断上升。而我国的《高等教育法》仍然把大学生联合会作为学生自我管理与监督的一个自治性组织,没有把它上升到参与学校民主管理与监督的高度,他们仍然处于事实上的边缘状态。
三、变革高校内部治理机制,做大做强我国高等教育
1.建立基于学术的团队型组织结构
所谓团队型组织,就是整个组织是由执行组织的各项任务的工作小组或团队成员组成。这种组织不存在从高层至基层的管理职权链,各员工团队被授权开展工作,能迅速根据环境的变化第一时间处理各种问题,从而更具灵活性和环境适应性,更容易快速实现组织目标。这种组织的特点是: (1)实行跨职能团队管理,以工作流程为中心来构建组织结构,职能部门的职责逐渐淡化; (2)实行宽管理幅度,简化纵向管理层次,削减中层管理者,使组织指挥链最短; (3)组织资源和权力被授权于基层,实行分权管理; (4)运用现代网络通信技术促使信息自由流动[3]274~279。
高校建立基于学术的团队型组织结构,就是要破除行政型管理体制,淡化行政对高校的影响,使高校回归自己的本位,即以教学科研为主。同时,按照团队型组织的特点,授予广大基层教职员工或教学管理团队部分决策权。基层员工拥有部分决策权能够使他们的意见在第一时间反馈给各类决策团队,使决策快速地响应环境的变化,避免信息在反馈与传达过程中的失真与滞后,从而提高决策的针对性和准确性,有利于规避决策失误风险。高校规模的不断扩大以及内外部环境的不确定性因素增多,要求高校必须实行这种有利于决策迅速、管理科学、贴近基层、以人为本的组织形式。同时,以各类教学管理团队作为组织的基本工作单元,在下放决策权的同时实行目标管理,广大教职员工将自主作出决策并为之负责,他们的积极性将大大提高,创造性也将大为增强。高校就会营造出一种生动活泼、富有朝气的学习、工作和生活氛围,必将更加有利于高校的和谐稳定与长远发展。再者,充分发挥高校人才资源的优势,借助于现代信息技术、通讯技术和网络技术,组织内部成员之间以及组织与组织、组织与成员之间通过e-mail、办公自动化系统、管理信息系统等网络信息化工具进行沟通,可以大大提高信息沟通的流动速度和沟通效率,对于促进高校公平公正公开、预防腐败等都大有裨益。
2.建立科学民主的领导选聘机制
当前,我国高校的高层领导全部表现为上级组织部门任命制,广大基层教职员工没有发言权,更没有选择权,只能被动地接受。为突出党对高校的领导,使高校最终运行方向能体现党的主张,即为社会主义建设事业培养数量更多质量更高的接班人,高校现行的党委负责人可以由党的组织部门任命,党委负责人的主要使命是把握社会主义大学的政治方向,主要是行使监管职能,不干预具体的大学行政事务。党委负责人可组建自己的专职监督机构,譬如,党的纪律检查委员会,具体负责党员领导干部违纪违规情况的监督检查。当前,高校最主要的是改革校长选聘制度,扩大校长选聘过程中教师的民主参与,建立科学、民主的校长选聘规范和程序。具体可以采取如下办法:一是面向社会公开招聘高校行政负责人,注重政治表现、学术水平、管理能力和道德修养等全面素质,如果所招聘的校长名不副实,全体教职工代表大会可以解聘并重新招聘。二是由高校全体职工通过民主选举从内部产生校长,并报上级主管部门如教育部或省级教育行政部门批准。高校还是实行校长负责制,由校长负责组建自己的工作团队,对全体教职员工负责并报告工作。教职员工若发现校长及其所属团队不能胜任工作,只要过半数以上教职员工同意即可重新选举或对外招聘校长。另外,若党委负责人发现校长不能正确地行使自己的职责,也可召集全体职工大会重新选举校长或对外招聘校长。
3.建立严谨有效的党群监管机制
工会组织是党领导下的群众组织,工会与党政的区别就在于各自的职责和功能范围不同,各自的职权有别。《宪法》确定了工人阶级作为国家领导阶级的政治地位,《劳动法》进一步规定:“工会代表依法维护劳动者的合法权益,依法独立自主地开展活动。”由此可见,工会的地位是由《宪法》和《劳动法》保障的。高校教职工的个人利益和学校整体利益从根本上讲是一致的,但是个体与整体、局部与全局之间不可避免地会出现一些矛盾,这就需要高校工会代表广大教职工,全心全意维护职工合法权益。要做到这一点,首先,必须增加高校工会的独立性,使它能够有职有权协调学校内部各种利益关系,保障教职工正当的、合法的权益,调动和保护教职工的积极性和创造性。其次,要增加学生组织在高校管理与监督事务中的发言权。高校是以学生为本,学生是高校的主体,高校运行的最终目标是一切为了学生。传统的大学管理模式是把学生作为知识的被动接受者,学生是高校的管理对象。而现代高校认为学生既然是知识的消费者,也必然是高校发展的最终依靠,因此,也必然是高校管理的一极。不能把学生仅仅当做教育管理的客体,而要把他们当成接受教育服务的主体,尤其是当高校已经实行收费制入学后,学生是以金钱、时间与精力来购买高等教育服务,高校与学生更是形成了消费者与厂商这种顾客与店主之间的特殊买卖关系。显然,“顾客是上帝”同样适用于高校,作为学生有动机和理由要求学校提供高质量的教育产品,学校也理所当然地应该这样做。因此,切实保障学生参与学校教师评价、评价学校和参与学校事务管理的权利在当前的形势下显得尤为必要。
4.完善高校内部权力制衡机制
在我国高校内部,为了保障教学、科研及管理正常有效地进行,为了保障学校管理层正确行使手中的权力,确实也建立了不少的监督机构。但是从运行的实际情况看,效果并不理想,其中最主要的原因在于监督机构的人财物都掌握在学校管理层手中,在受制于人的情况下何谈监督。所以,首先,要建立专职监督机构的垂直领导体制,增加监督机构的独立性。在大学内部,专职监督机构实行上级主管部门垂直领导。专职监督机构负责人的选拔任用、职务晋升、奖惩任免、考核考评由上级主管部门负责,专职监督机构负责人负责组建自己的工作团队,可从学校内部人员中产生,也可从校外聘任。如果专职监督机构不能有效地行使其职能,学校行政管理部门和全体教职员工具有弹劾权,上级主管部门必须认真考虑。高校应在大学章程中就专职监督机构的设置、人员配备等基本条件作出明确规定,以保证专职监督人员具有较强的专业胜任能力和较高的职业道德素质,如果不这样做,这些监督机构又会形成杂烩收容所和养老安置所,丝毫不能发挥作用。其次,尽量使内部监督外部化,增强对管理层的监督能力。如内部监督机构加入各种专业监督协会,与同行定期交流各种信息以了解行业动态,使监督更有针对性。最后,充分发挥上级教育行政部门对专职监督机构的指导与领导。专职监督人员可以随时向上级党委或上级行政部门反映高校有关经济问题,上级主管部门必须大力支持并给予具体的指导,还可以从同行中抽调骨干力量予以配合,以使监督工作更有力度。
参考文献:
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[5]张文凌.教授质疑:大学为何远离学场[n].中国青年报, 2005-12-02(4).
[6]王德广,谭德福,郭 穗.新时期教育工会工作面临的机遇和挑战研究———以湖北高校为例的考察[j].三峡大学学报:人文社会科学版, 2008, (5): 102~104.
[责任编辑:西广明]
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