【摘要】:新中国成立以后至1978年,公立高校作为政府部门的附属,在人、财、物的分配和使用上,甚至在教学和科研学术事务中,几乎没有自主权。1978年以后,公立高校办学自主权提出并逐步扩大。1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布,不仅首次以法律的形式明确了政府管理部门的权限分工,并第一次从法律上明确规定了高等学校的七大自主权利,从而确立了高校作为独立法人面向社会自主办学的法律基础。今后我国公立高等学校管理体制改革的主要方向是:为公立高校办学自主权落实与进一步扩大,应厘清大学与政府各自的权责范围,将应该由政府承担的责任归于政府,把应该赋予大学的权利归于大学,努力寻求政府控制与大学自治之间的应有均衡。
【关键词】:公立高校;办学自主权;高等教育
【基金项目】:北京市教育科学规划重点课题(2010)
【作者简介】:湛中乐,男,湖南汩罗人,法学博士,北京大学法学院教授,博士生导师。
【文章来源】2010年11月陕西师范大学学报(哲学社会科学版)
引 言
“政府与大学的关系是高等教育理论与实践中的重要问题之一,从中世纪大学产生时起,这一关系经历了曲折的发展历程。概括地说,从大学自治到政府控制再到两者合作,是这一关系演进的缩影。”[1]新中国成立以来,高等教育管理体制由确立到改革,由传统的计划经济条件下的改革到新时期探索建立符合社会主义市场经济体制的教育管理秩序,走过了一段曲折艰辛的历程。近几年来,我国在公立大学管理体制改革方面取得了新进展,政府对公立大学的管理职能正向宏观转移,并逐步扩大了公立大学面向社会依法办学的自主权。然而,公立大学管理体制改革的进程仍然滞后于经济体制改革和社会发展,且与社会主义市场经济体制不相适应。政府作为公立大学的举办者与大学的管理者、办学者之间的责、权、利没有得到明确划分和规范,政府直接管理的职能没有完全转变,学校仍缺乏面向社会自主办学的应有权力和自我约束机制。本文的主题就是在梳理我国公立高校与政府法律关系演变与发展历程的基础上,明确我国高等教育在未来的发展方向,促进公立高校办学自主权的真正落实与扩大。
关于大学办学自主权的法律性质,目前学界有三种学说,即公权力说、私权利说和混合权利说。公权力说主要是从大学的权力来源上进行分析的,他们认为,大学是法律法规授权的组织,大学办学自主权来源于法律法规的授权,“高等学校作为公共教育机构,虽然不是法律意义上的行政机关,但其对受教育者行使颁发学历证书与学位证书等权力是国家法律所授予的,在这一范围内,高等学校既符合授权的理由,更有授权的事实,即高等学校在教育行政法律关系中,可以成为法律法规授权的组织,具备行政主体资格”[2]。高校办学自主权“来自政府与高校之间的权力再分配,即政府放权”[2]。私权利说认为,高等学校的法律地位应定位于事业单位,具有民事主体资格,在行政法律关系中为行政相对人,不属于行政主体。学校对学生的管理属于内部行为(私人行政)而不是公共行政,因而高校不能成为行政主体,也不应该成为行政诉讼的适格被告。所以,学校与教师、学校与学生的法律关系就不是行政法意义上的行政法律关系,而只能是民事法律关系;学校与教师之间、学校与学生之间所发生的纠纷也就只能是民事纠纷,而不是行政法律纠纷。混合权力(利)说认为,对高校自主权权力(利)性质的界定,将高校自主权简单划分为高校对人的行为自主权和高校对物的行为自主权两大类,针对不同类型进行区分。高校对人的行为管理权,可以主要采取“实质说”和“强制说”的标准加以区分:前者按照高校与当事人是处于平等的法律地位还是处于服从的、不平等法律地位来划分,后者按照双方是自由协商、意思自治还是一方强制、另一方被动服从来划分。如果高校和当事人地位平等,双方是自由协商,那么此时产生的管理权应视为私权利(如高校招聘教师就是典型的私权利行使行为);如果高校与当事人地位不平等,是基于强制命令而不是基于自由协商而产生的管理权,就应视为公权力(如学校开除学生的权力行使行为)。高校对物的行为自主权由于不存在双方地位和意思表示问题,其性质的划分可以参考“利益说”。如果高校对于某项事、物的管理涉及公共利益,即该行为除了涉及私人利益之外,还涉及第三方或公众的利益(如专业的设置),那么该管理权就是公权力的行使;反之则应当属于私权利的行使。笔者认为,大学办学自主权来源于大学本身,是权利而不是权力;大学办学自主权是社会团体固有权利,而不是法律授予之权。①因为它是大学作为社会组织体的固有权利,因而,除法律明确禁止或者限制外,大学自主权的界限遵循一般民事权利的规则,即法无明令禁止即可为。
一、新中国成立以后至1978年:公立高校与政府的法律关系
新中国成立之初,政府把高等教育列为教育事业发展的重点,在充分借鉴苏联的管理模式和教学方法的基础上,通过一系列法律和政策,建立了中央高度集权的高等教育管理体制。
1950年5月5日,中央政务院颁布《各大行政区高等学校管理暂行办法》明确指出:“为了更有效地管理全国高等学校,除华北地区高等学校由中央教育部直接领导外,各大行政区高等学校暂由各大行政区教育部或者文教部代表中央教育部领导。各大行政区高等学校的重要方针,除由中央教育部做一般性统一规定以外,各大行政区教育部或者文教部亦得作适应地方性之规定,但须报中央教育部核准后始得实施”。[3]141950年7月28日,政务院通过《关于高等学校领导关系的决定》,强调“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”。“中央人民政府教育部对全国高等学校(军事学校除外)均负有领导责任,各大行政区或军政委员会或文教部均有根据中央统一的方针政策,领导本区高等学校的责任。”[4]621950年8月14日,政务院颁布新中国第一个《高等学校暂行规程》,进一步规定了中央对大学及其内部学科设置的管理权。《规程》明确:“大学及专门学院的设立与停办,由中央人民政府教育部报请中央人民政府政务院决定之。”“大学及专门学院设立若干学系,其设立或变更由中央教育部决定之。”“大学如有必要,得设立学院,并在学院内设若干学系;学院及学系的设立或变更,由中央教育部决定之。”[5]1953年5月29日,政务院又通过了《政务院关于修订高等学校领导关系的决定》,重申:“为使高等教育密切联系实际,有计划的培养各类建设人才,以适应国家大规模经济建设的需要,中央人民政府高等教育部必须与中央人民政府各有关业务部门密切配合,有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导。”“凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划(包括高等学校的设立与停办,院系及专业的设置、招生任务、基本建设任务)、财务计划、财务制度(包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇等)、人事制度(包括人事任免、师资调配等)、教学计划、教学大纲、生产实习教程以及其他重要法规、指示或命令,全国高等学校均应执行。其有必要变通办理时,须经中央高等教育部或由中央高等教育部报请政务院批准。”[6]1956年高等教育部制定《中华人民共和国高等学校章程(草案)》又对高等教育的严格管理体制进行重申,规定:“高等学校的设立与停办,由中华人民共和国国务院决定。高等学校的系、专业、教研组、函授部、夜校部、夜分校和函授教学辅导站的设立和变更,由中华人民共和国高等教育部决定”。“高等学校根据高等教育部批准的教学计划和教学大纲进行教学工作。”“高等学校设校、院长一人,由高等教育部提请国务院任命。”[7]直到1961年,党的八届九中全会制定了对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针后,教育部在北京召开全国重点高等学校工作会议,着重研究贯彻执行“八字方针”,并对重点高校实行了“四定”:定规模、定任务、定方向、定专业,以加强对重点高校的集中管理。1961年9月,中共中央批准试行《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称“高教六十条”)再次重申:“高等学校的基本任务,是贯彻执行教育为无产阶级的政治服务、教育与生产劳动相结合的方针,培养为社会主义建设所需要的各种专门人才。”“教育部直属高等学校,行政上受教育部领导,党的工作受省、市、自治区党委领导。省、市、自治区党委和学校党委对这些学校的领导,应该根据中共中央、国务院的方针、政策和教育部的各项有关规定办事。”“高等学校的专业设置,应该根据国家的需要、科学的发展和学校的可能条件来决定。……学校必须按照教育部制订或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作。……事业设置、教学方案、教学计划、教学大纲和教材要力求稳定,不得轻易变动。课程和学科体系的重大改变,必须经过教育部批准。”“高等学校的领导制度,是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高等学校的校长,是国家任命的学校行政负责人……”[8]至此,高度集中的教育管理体制得以最终确立。10年“文革”期间,全国大学处于一片混乱之中。但是,政府的行政控制并没有因此改变,大学仍然是政府的附属机构。
总的说来,在计划经济时代,“高校作为政府部门的附属,在人、财、物的分配和使用上,甚至在教学和科研学术事务中,几乎没有自主权”。[9]125美国学者伯顿认为:“刻意追求集权往往产生人们始料不及和不愿意看到的远期效果,这种现象在高等教育领域显然会产生更为严重的后果。”[10]300一方面,政府成为高校的惟一股东,学校的微观管理被动地依靠计划、命令,严重依赖政府,导致其官僚性和低效率、低效益;另一方面,社会失去参与办学的渠道,市场机制在高等教育的资源配置中无法发挥作用,高校对社会需求和变化反应迟钝,缺乏社会适应能力,难以展开高校之间的正当竞争。由于高校缺乏办学自主权,学术权力没有得到应有的尊重,只能发挥极其有限的作用,学术活力逐步丧失。
二、1978年至今:公立高校办学自主权的提出与逐步扩大
“文革”以后,随着全党工作重心的转移和高等教育领域的思想解放,政府功能的过分强化给高等学校带来的体制性问题,受到越来越广泛而深刻的质疑。教育部在1978年颁发了《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》,确立“今后高等学校实行党委领导下的校长分工负责制”,突出了校长在高校内部管理中的作用,对“高教六十条”所确立的管理体制有了一定的修改。与此同时,高校出现了一股强烈的“扩大高校办学自主权”的愿望和要求:1979年12月6日,复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等在《人民日报》发表文章,明确提出:教育部门不能只用行政手段管理学校、不要对学校统得太死、要给高等学校一点自主权。这是我国教育界第一次呼吁“给高等学校一点自主权”。《人民日报》为此还加了编者按语,提出:学校应不应该有点自主权,应该有哪些自主权,教育体制如何改革,才能更好地适应工作重点的转移,这是很值得探讨的问题,希望全社会就此提出建设性意见。[11]这一呼吁和按语,在教育界引起了强烈共鸣。在这种背景下, 1983年6月,国家教育部同意上海交通大学扩大管理权限,增加学校办学活力。由此,一场以管理、人事、分配制度改革为突破口的高校内部管理体制改革逐步展开。
1985年5月,中共中央、国务院在北京召开全国教育工作会议,讨论并颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》。《决定》指出:“当前高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”这是我国第一次在中央文件上明确提出要“扩大高等学校的办学自主权”,并且明确赋予高等学校6个方面的自主权,即“在执行国家的政策、法令、计划的前提下,高等学校有权在计划外接受委托培养和招收自费生;有权调整专业的服务方向,制订教学计划和教学大纲,编写和选用教材;有权接受委托或与外单位合作,进行科学研究和技术开发,建立教学、科研、生产联合体;有权提名任免副校长和任免其他各级干部;有权具体安排国家拨发的基建投资和经费;有权利用自筹资金,开展国际的教育和学校交流”[12],这些自主权的主体基本上归属于校长等行政人员。为贯彻落实上述《决定》, 1986年12月,国务院颁发的《高等教育管理职责暂行规定》,旨在“加强和改进对高等教育的宏观指导和管理,扩大高等学校的管理权限,进一步调动学校和广大师生员工、办学单位和用人部门等各方面的积极性,使高等教育更好地为社会主义现代化建设服务”,并进一步明确了高等学校管理权限扩大的八大内容。
1992年8月,原国家教委印发《关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见》,首次明确“国家教委直属高校是国家教委直接管理的教育实体,具有法人地位”。同年9月,国家教委印发的《关于加快教育改革和发展的若干意见》再次强调,“在政府与学校的关系上,通过立法,逐步确定高等学校的法人地位”。1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步指出:“进行高等教育体制改革,主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系,逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。———在政府与学校的关系上,要按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权利和义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面,分别不同情况,进一步扩大高等学校的办学自主权。学校要善于行使自己的权力,承担应负的责任,建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。政府要转变职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理。”1994年7月,国务院颁布了《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》(中发[1993]3号),进一步对教育管理体制改革提出了具体的实施细则,强调“进一步改变政府包揽办学的状况,形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制”。“深化高等教育体制改革,建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”要求“通过立法,明确高等学校的权利和义务,扩大学校的办学自主权,使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位”。《纲要》的这一思想,为1995年《中华人民共和国教育法》和1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布和实施奠定了基础。
1995年国务院转发国家教委《关于深化高等教育管理体制的若干意见》确定:“教育行政管理要简政放权,转变职能,由直接管理转变为运用规划、法律、评估、信息服务以及必要的行政手段实行宏观管理”。同年,《中华人民共和国教育法》的颁布,使得公立高等学校的管理体制改革发生了深刻而实质的变化:首先,《教育法》第31条规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”,这在法律上正式确立了包括高等学校在内的学校等教育机构的法人地位,使得高等学校真正具有自主办学的实体地位;其次,明确了中央和地方在教育管理中的职权划分。《教育法》第31条规定:“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则,领导和管理教育工作。……高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。”再次,具体规定了学校及其他教育机构可以行使的权利和应当履行的义务。同时该法第28条明确规定:“学校及其他教育机构行使下列权利: (一)按照章程自主管理; (二)组织实施教育教学活动; (三)招收学生或者其他受教育者; (四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的毕业证书; (六)聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分; (七)管理、使用本单位的设施和经费; (八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉; (九)法律、法规规定的其他权利。”
1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布,则建立了高校作为独立法人面向社会自主办学的法律基础:
一方面,《高等教育法》再次确认了高等学校的法人地位,并且对高校的自主权做了较为详细的规定。《高等教育法》第30条规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”第32条至38条规定的高校自主权包括:根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模,制定招生方案,自主调节系科招生比例;高等学校依法自主设置和调整学科、专业;根据教学需要,自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动;根据自身条件,自主开展科学研究、技术开发和社会服务;按照国家有关规定,自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作;根据实际需要和精简、效能的原则,自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备;按照国家有关规定,评聘教师和其他专业技术人员的职务,调整津贴及工资分配;对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。
另一方面,《高等教育法》明确了国家对高校的管理职责。首先,明确了中央和地方国家机关在教育管理领域的职权划分,规定“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”。“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作,管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内,负责有关的高等教育工作。”其次,明确了国家对教育管理的具体职责,包括“根据经济建设
和社会发展的需要,制定高等教育发展规划,举办高等学校,并采取多种形式积极发展高等教育事业。”“按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要,根据不同类型、不同层次高等学校的实际,推进高等教育体制改革和高等教育教学改革,优化高等教育结构和资源配置,提高高等教育的质量和效益。”“依法保障高等学校中的科学研究,文学艺术创作和其他文化活动的自由。”“建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制,使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”“应当保证稳定的办学经费来源,不得抽回其投入的办学资金”,等等。通过上述条款,《高等教育法》划定了政府针对高校管理的权力的边界,从而使政府超越上述条款行使的权力无效。
此后,国家又采取了一系列措施,扩大与保障高校自主权的落实。例如, 1999年12月2日,教育部印发《教育部关于加强教育法制建设的意见》提出实现依法治教,“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识,依据法律、法规的规定,尽快制定、完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,按章程依法自主办学”。2003年7月,《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》(教政法[2003]3号)再次强调以“学校要依据法律法规制定和完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,作为学校办学活动的重要依据,按章程自主办学”作为依法治校的举措之一。同年11月,教育部办公厅发布《教育部办公厅关于开展依法治校示范校创建活动的通知》(教政法厅[2003]4号)具体提出了教育部依法治校示范校的8条标准,其中第一条就是“管理制度完善健全。依法制定学校章程,经教育行政部门审定并遵照章程实施办学活动。依法制定教育教学、财务、教师、学生、后勤、安全等各项管理制度,内容合法、公正、公开,并得到切实有效执行”。
总之,改革开放以来,特别是近几年来,大学在改革管理体制方面取得了新进展,政府对大学的管理职能正向宏观转移,逐步扩大了大学面向社会依法办学的自主权。通过改革,“改变现行的学校是政府派生物的关系模式,成为独立的法人,与政府职能部门建立双方平等的契约关系。政府部门转换角色,转变职能,由行政指令型的管理转变为法理性的管理,依法治教,而学校拥有了真正的办学自主权”[13]。然而,大学体制改革的进程仍然滞后于经济体制改革和社会发展,与社会主义市场经济体制不相适应。政府仍掌握着过多的高等教育资源,许多工作仍按“指令性指标”、“特批指标”进行,高校管理模式在本质上还没有摆脱计划体制下的行政集权模式,高校的“附属性”、“依赖性”地位仍然没有从根本上改观。时至今日,我国仍有所谓的“副部级大学”、“厅级大学”的称谓。与此同时,高校主动适应社会的市场导向和约束机制尚未形成,高校内部学术力量依旧薄弱,教育教学、科学研究和社会服务并没有真正形成自身发展的逻辑,改革措施落实困难,流于形式。当务之急,是如何彻底的改变政府直接管理的职能,增强高校面向社会自主办学的能力和自我约束机制。
三、今后的改革方向:公立高校办学自主权进一步落实与扩大
哈罗德.铂金认为:“就大学为了追求和传播知识需要自由而言,当种种控制力量软弱分散时,大学知识之花就开得绚丽多姿……当种种控制力量强大时,大学在物质上就显得繁荣昌盛,但是这种力量可能———也的确常常———以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制。”[14]24然而,“来自大学外部的一个令人忧虑的变化是,政府的规定有越来越多的势头。当知识和高等教育在社会中扮演的角色越来越活跃时,国家自然希望能确保大学为公共利益提供服务,所有这些规定都出于很好的动机。大多数是完全合理的,问题在于政府的干预还走多远”。①我们认为,合理建构我国大学与政府之间的关系,应厘清双方各自的权责范围,将应该由政府承担的责任归于政府,把应该赋予大学的权利归于大学,努力寻求政府控制与大学自治之间的应有均衡。
(一)大学自主权
1.大学自治是大学的本质要求
大学是研究高深学问的机构。“既然高深学问需要超出一般的、复杂的甚至是神秘的知识,那么,自然只有学者能够深刻地理解它的复杂性。因而,在知识问题上,应该让专家单独解决这一领域中的问题。他们应该是一个自治团体。”[15]28没有自治,大学也就失去了其精华。近代大学产生之初就是一种自治的行会组织,早期即有“学生行会”、“教师行会”和“师生行会”3种管理模式,由“会员”自愿组成,旨在维护自身利益,并通过各种相应的学习和生活“公约”来调节自己、管理自己,即享有“自治权”。这种自治权主要表现在以下三方面:“法权自治———在教会的某些地区性限制范围内,有向教皇上诉的权力、罢课和分离独立的权利、独揽大学学位授予的权利。”[16]68整体而言,作为一种行会性质的自治实体,中世纪大学在性质上类似于今天的私立大学,与政府的关系较为疏远,常常是政府通过颁发特许状承认大学的合法性才会与政府发生关系。
1810年,德国著名教育学家洪堡以新人文主义思想指导建立柏林洪堡大学,突出强调学者培养与学术发展,提出了对后世影响深远的“大学自治”、“教授治学”、“学术自由”等大学理念。洪堡认为,大学的活动为从事科学的活动,科学活动是一种精神活动,与任何较严密的组织形式均格格不入,国家的任何一种介入都是错误的,大学应独立于国家的政府管理系统。“国家在整体上……应抱定这样的信念,大学倘若实现其目标,同时也就实现了,而且是在更高的层次上实现了国家的目标。”[17]在这种思想指导下,德国柏林洪堡大学颠覆了传统大学模式,倡导“学术自由”和“教学与研究相统一”。它树立了现代大学的完美典范,人们尊称它为“现代大学之母”。1817年,美国发生了历史上第一桩高等教育诉讼案件———达特茅斯学院案件,这是一起由学院内部管理权的纠纷演变成学院董事会与州政府的诉讼案。联邦最高法院于1819年2月判决达特茅斯原学院董事会胜诉。马歇尔大法官宣布判决的理由是,“达特茅斯学院属于私人慈善团体,其经费来源于私人的捐赠,与政府无任何关系,尽管学院有为社会公共利益服务的一方面,但这不是州政府可以控制学院的理由。”达特茅斯学院案进一步确立了美国高校特有的社会性,即便是州政府干预,人们依然可以自由地按照自己的意志从外部管理学院①。1986年卡内基教育与经济论坛(cfee)就曾对推行校本管理的基本思想作过表述:“对都市学校的过度集权化、科层化的控制必须终结,有效的地方领导至关重要。每一所学校都应获得自由度和灵活性,以便它们能对教育目标以及最为重要的学生的各种需要作出创造性的回应。”②
“近代历史有力地证明了必须捍卫学术自由的原则,它是高等教育机构存在和正常运转的先决条件。因此,必须给予公立高校和认可的私立高校一定程度的法定的自治权,允许它们针对实际情况在社会中发挥其创造、思考和批判的职能。”[18]同时,大学也“需要自主创新型领导作用,把自治付诸有效使用。积极自治不同于被动自治。除非你打算利用自治使大学取得进步,否则即使享有自治也是无济于事的”③。因此,学校应在政府宏观管理下,自主组织实施教学、科研工作及相应的人、财、物配置,包括制定年度招生方案、自主调节系科招生比例、调整或扩大专业范围、确定学校内部机构设置、决定教职工聘任与奖惩、经费筹集和使用、津贴发放以及国际交流等。同时要深化学校内部管理体制改革,通过学校内部机构、人事制度、分配制度和后勤管理改革,进一步调动教职工的积极性,促进高等学校建立和完善面向社会自主办学和自我约束的机制。
2.大学有限自治
美国著名教育学家阿尔特巴赫说:“如果曾经有过一个‘黄金时代’,这时的大学真正是自主的,可以不受外界权力机构的干预而处理自己的事务,那么,这个时代早已过去了。”[19]毋宁说,这个所谓的“黄金时代”在人类历史让从未出现过。
首先,政府是大学主要投资者,大学的举办和发展主要依赖于政府的财政支持。完全的大学自治必然要求完全的经费独立,这种程度的独立是根本不可能的。随着大学教育规模的不断扩大,其赖以生存与发展的物质基础越来越多地依赖于国家给予。另外,“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大,不能完全交给将军们一样,高等教育也相当重要,不能完全留给教授们决定”[15]32。高等教育在国家与社会发展中的特殊战略地位决定了大学的绝对自治确实不具有其存在的合理性,大学不应该也不可能成为脱离于政府与社会之外的独立王国。随着学生人数的增加和科学研究由“小科学”向“大科学”转型导致的经费上涨使大学所需经费越来越多,从而也越来越离不开政府的支持。没有政府的拨款,现代大学就无法生存和继续研究。
其次,从大学与政府关系的滥觞与流变来看,大学总是在某种程度上处于政府的影响之下。这是因为,大学所从事的教育和科研活动,无论是对社会的进步还是对个人的发展,都发挥着举足轻重的功用,所以政府大都希望大学能为国家服务。例如,在美国建国初期,以“独立宣言”起草者杰佛逊为代表的政治家们就从国家利益出发,呼吁国家干预高等学校,开始着手过问和整顿殖民地时期原有的学院。1886年的日本《帝国大学令》就规定:“帝国大学适应国家之需要,以教授学术、技术理论及研究学术、技术之奥妙为目的。”德国大学因为接受政府教育救国与强国的传统而赢得了政府在一定程度上对其自治的尊重与保护。法国大学在大革命时期因为不适应社会的需要而被政府关闭,大学因为促进了社会发展而享受了极大的自治权便是证明。由此也说明,大学自治必须建立在对社会影响的基础上。
最后,学术自由是大学自治的核心,大学自主权归根结底是学术管理的自主、自由和自律。大学自治是学术自由的保障。因此,大学自治须限制在学术自由的范围之内。正因为如此,大学人事编制、国家考试等属于国家行政事务,不属于大学自治的范围;而与学术直接有关的事务,诸如内部机构的设置、教学人员的聘任、学生的录取与毕业、学科专业的设置、学术交流与科学研究等,由大学自主处理。以我国台湾地区为例,台湾1995年新修订的《大学法》第1条第2项规定:“大学应受学术自由之保障,并在法律规定范围内享有自治权。”在具体落实大学自治上,大学法及其实施细则对大学的学术人事以及学术专业课程赋予各大学享有相当的自主性:在学术人事方面,例如规定校长应经教师代表组成的校长遴选委员会选举产生,院长、系主任、所长依各校自定的组织章程,从教授中选举产生;在课程自主方面,实施的是“教育部”由来已久的《大学必修科目表施行要点》,各学系必修科目已不再由教育部订立,而是回归到各大学课程自主,而大学校定与学系必修课程则应由各校定期检讨或修正。[20]11
(二)政府职能的转变
1.实施教育是国家的责任
一方面,自文艺复兴始,实施教育就被认为是国家的责任。文艺复兴摧毁了罗马教会的权威,冲破了神学的禁锢,解放了人们的思想,为自然科学的发展营造了民主的学术氛围,教育行政也开始向世俗化转变。著名的宗教改革家马丁.路德恳求各新教国家的当政者为兴办学校训练师资,并明确提出,实施教育是国家的责任。与此同时, 18世纪从英国兴起的技术革命使科学与技术对社会发展的作用日益加强,大学作为探究学问的场所,随其影响的扩大也进一步受到政府的重视。例如, 1794年,普鲁士王国正式颁布法令,规定:“所有的学校和大学均属国家机构……只有经国家认可方可建立这类机构。”“一切教育机构必须置于国家的监督之下,并随时准备接受国家的检查和视导。”[21]518法国于1806年建立了帝国大学,作为全国高等教育的领导机构,对全国高等教育实现垂直领导,从而形成了中央集权的教育管理体制。1808年《关于帝国大学组织的政令》规定:“帝国大学全面负责整修帝国的公共教育。”“未经帝国大学首脑批准,不得在帝国大学之外成立任何教育机构与学校。”美国政府于1862年颁布《莫雷尔法》加强对高等学校的控制。英国于1870年《福斯特法案》颁布以后,也开始着手建立公共教育体系。
另一方面,放任大学完全自主办学,大学就有可能只注重按自身的学术规律进行活动而漠视社会的种种变革,也就有可能出现脱离社会、封闭保守甚至抵制必要的社会变革的倾向。因此,政府在关乎大学发展的宏观性、战略性、前瞻性问题上完全有必要给大学以必要的外在规制力,促使大学在自主办学的过程中认真考虑并切实履行其对国家及地区的社会发展所应担负的责任。尤其是“二战”以后,科技发展使大学日益成为社会的“轴心机构”,成为社会政治文明、经济发展、科技进步的动力之源。大学对社会的生存和繁荣是如此重要,以致政府越来越多地以直接或间接方式控制和影响大学。例如,法国在1968年颁布的《高等教育方向指导法》以法律的形式确定了大学“自治”的原则,该法明确规定,大学是“法人资格的和财政自主权的公立科学文化机构”,从而确立了高等学校公务法人的地位。德国1976年颁布的《高等学校基本法》规定高等学校“既是公法团体,又是国家设施”。巴伐利亚州的《高等教育法》规定:“高等学校以法人身份处理学校事务,以国家机构身份履行政府事务。如无特殊规定,本校事务是指学校的一切事务。”英国1988年《教育改革法》以法律的形式明确了大学与国家的关系,确立了政府干预大学的合法性。
2.政府职能转变的方向
“政府对高等教育的干涉是不可避免的,适当的干预是有益的,但是,一旦政府干预过多。这种干预就会具有不适当、功能紊乱、官僚化、意识形态倾向或政治化等特征。不适当的官僚化的政府干预主要是由于过度管制造成的,它使高等教育系统的管理丧失灵活性。”[22]而且,“要由国家主持一种一般的教育,这无非是要用一个模子把人们铸成一样,”“其结果必然是培养出‘政府中有势者所乐取’统一的人,这一方面带来某种‘专制’,另一方面会损坏多样化的传统”。①因此,政府对大学的控制必须是适当的。例如,在英国,“国家或政府的职责只限于要求推行强迫教育,提供某些资助”[23]222。具体到我国而言,要落实大学的办学自主权,就要进一步实现政府职能的转变。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出,今后高等教育管理体制改革的方向主要是:“健全统筹有力权责明确的教育管理体制。以简政放权和转变政府职能为重点,深化教育管理体制改革,提高公共教育服务水平。推进中央向地方放权、政府向学校放权,明确各级政府责任,规范学校办学行为,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”政府的职能应主要集中于“统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务”。据此,政府职能的转变应包括以下三个方面:
(1)建立中央统一规划、地方具体负责的管理体制。我国不存在地方分权和公务分权制度。《中华人民共和国宪法》第3条第4款明确指出:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”因此,我国中央的权力远远大于地方,地方的权力都是中央让渡的。为了保障公立高校自主权的落实,今后改革方向之一就是放开中央权力对公立高校的控制,向地方政府让权,并在二者之间选择一个平衡点。对此,最重要的是在中央和地方政府关于高等教育改革权限上引入协商机制,在放权的同时,双方通过协商明晰职责,中央负责宏观的规划制定、目标指引等事项,地方政府负责具体事项,从而实现中央与地方政府的和睦协作关系。
(2)简化政府职能,实现政府职能由行政管理向指导服务方面的改变。具体到政府对学校的宏观管理而言,政府职能应限于:制订教育的方针、政策和法规;制订各类高等学校设置标准和学位标准;制订教育事业发展规划和审批年度招生计划;提出教育经费预算并统筹安排和管理以及通过建立基金制等方式,发挥拨款机制的宏观调控作用;逐步建立支持教育改革和发展的服务体系;组织对各类学校教育质量的检查和评估等,对学校进行宏观管理。换言之,政府的职责主要限于给予学校经费的保障、进行教育立法和保障各项法律法规的实施、为学校提供必要的服务、对学校进行评价、评估以及把握整个学校发展的大方向。至于具体方面,如学校的办学理念、办学思想、办学目标以及怎么发展、如何实现办学目标等,就留给学校自己去思考。
(3)实现政府管理方式的转变,由单纯的依靠政府为中心转向更多地借用市场和社会力量对大学进行治理。换言之,实现将政府的行政权向社会的让渡,寻求政府与市场主体、社会组织治理上的合作。首先,实现大学经费来源的多元化,除政府的财政划拨以外,社会组织的资助也应当成为大学经费的重要来源。相应地,社会组织也应当成为公立大学评估中表达利益诉求的主体,实现评估主体的多元化。事实上,国外大都不是政府自己对大学实施评估的,例如,美国利用中介组织对大学进行评估,政府只需管理中介组织即可;英国既有中介组织的评估,也有政府的评估,还有高校自己成立的组织进行的评估;德国也是通过中介组织———大学理事会进行评估,且评估主体中注意利益代表的多元性。由独立于政府的中介组织对大学进行评估,既不会对高校的办学能力产生直接的影响,也能保证评估结果在程序上的公正性。
四、结 语
现代社会,大学已从封闭的“象牙之塔”走向开放的“社会中心”,因此,政府应自觉地以“掌舵者”的身份,通过宏观管理对大学实施适度又富于成效的控制;大学应在政府的宏观调控下以“划船者”的身份实行积极的自治,不断提升办学水平。但是,高校办学自主权的落实不是一蹴而就的,而是一个从理想目标向现实目标转化的历史进程,也是我国大学与政府关系从人治状态到法治状态的转型过程。在这一过程中,政府进一步转变职能,使大学真正成为社会自主办学的法人主体是始终不变的主题。而高校自主权最终要依靠法律来保障,“在我国高等教育法律的诸多规范还都比较原则抽象的情况下,高校享有章程式的自主权是维护高校与政府关系的权利与权力边界的有效手段”[24]432。
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