【摘要】: 现代大学制度建设是高校改革与发展面临的主要问题。民主管理是现代大学制度的重要组成部分。以“平等参与”、“共同决策”、“有效监督”作为高校民主管理的本质与精髓，从体制机制建设等方面进一步推进高校管理的民主化进程，不仅是解决当前高校管理中存在的诸多问题的根本途径，也是未来我国高校管理发展的大势所趋。
【关键词】: 现代大学制度; 高等学校; 民主管理; 理念; 机制
【基金项目】: 辽宁省社会科学基金项目“中国特色社会主义政治文明视域下现代大学公民教育体系构建与实施研究”( 编号: l08dks024) ; 辽宁省教育厅高校科研项目“现代大学社会使命视界下大学公民教育的多向度研究”( 编号:2009gh21) 的阶段性研究成果之一。
【作者简介】: 何晓芳，大连理工大学高等教育与管理研究所讲师，教育学博士，主要从事高等教育管理研究; 周秀华，大连理工大学工会主席，主要从事高校民主管理研究。
【文章来源】2010 年第 9 期黑龙江高教研究
一、民主管理———现代大学制度的重要组成部分
20 世纪 90 年代以来，我国高等教育体制改革取得显著成效，然而，随着改革的不断深入，制度层面的诸多问题开始逐渐显露。现行大学管理的诸多情况也表明，传统的制度体系已经不能解决我国高等教育发展中的新问题，甚至已经成为束缚高等教育进一步发展的障碍。因此，在 2005 年第 3届“一流大学建设系列研讨会”上，九所高校校长们集体呼吁: “创建世界一流大学要建立现代大学制度”［1］。可以说，建立现代大学制度，是大学改革的方向和发展的必然要求。
目前学界对于现代大学制度有两种研究角度。无论是从传统的“三 a 原则”，即学术自由( academic freedom) 、学术自治( academic autonomy) 、学术中立( academic neutrali-
ty) 出发，强调现代大学制度本身的“自由、独立”的根本内涵和基本价值原则; 还是从我国《高等教育法》中关于“面向社会，依法自主办学，实行民主管理”的相关规定出发，主张在现有大学制度的前提下，运用“加法”的方式，对现实大学制度进行健全和完善，有一点是相通的，即对于“民主管理”在现代大学制度建设中的重要意义和作用的根本认同。
现代大学制度的构建与实施，需要有形与无形的管理作为坚强的后盾。大学在其产生之初，就是一种学者行会性质的自发组织，学者是大学各项事务的管理者和决策者。组织的日益庞大带来管理的不断分工，但“学者自治”、“学术自由”、“民主管理”等思想一直都是现代大学精神的本质体现。所以，“民主管理”既是现代大学管理的基本模式，也是现代大学制度建设的重要组成部分。
二、“平等参与”、“共同决策”、“有效监督”———高校民主管理的本质与精髓
政治学中的民主( democracy) 有狭义和广义之分。狭义民主，就是在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的政治制度; 广义民主，体现为一种生活和管理方式。美国政治哲学家科恩( robert s． cohen)就认为: “民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与，或可以参与影响全体成员的决策”［2］。无论是广义上的民主，还是狭义上的民主，都体现一种最为核心的价值取向，即民主是对于“平等参与、共同决策”精神的提倡与弘扬，这既是民主的本质，也是民主思想的精髓。
高校的民主管理，在“平等参与、共同决策”的基础上，还应该包括“有效监督”。没有有效的监督，就无法保障民主参与和民主决策的实效性，就无法根本实现最终的民主管理。
因此，高校的民主管理，是高校广大教职工依照国家法律、法规的规定，行使自己的民主权利，实行民主参与、民主决策和民主监督，积极地参加对学校工作的过程。高校民主管理的内容包括三个方面: 教职工以一定方式直接参与学校工作的决策与管理; 教职工以一定方式直接对学校工作实施群众性监督; 在对学校管理直接参与决策和实施监督的过程中，表达和维护教职工自身的合法权益，这三个方面对于高校民主管理缺一不可。实践证明，包括“平等参与”、“共同决策”、“有效监督”在内的民主管理，既是贯彻落实依法治校方针的根本要求，又是确保维护教职工合法权益的重要手段，同时也是激励教职工关心学校改革与发展的主要动力。
三、高校民主管理的体制与机制建设
为了保护广大教职工在高校各项事务中“平等参与”、“共同决策”、“有效监督”的权益，为了进一步提升民主管理的水平与效率，保证其在现代大学改革与发展中的地位和作用，需要建设一种常态、高效的民主管理体制与机制。
( 一) 体制建设
1． 坚持党委领导下的校长负责制
1999 年 1 月 1 日实施的《中华人民共和国高等教育法》已经从法律上对高等学校的领导体制、高等学校党委会、校长和学术委员会的职责和权力进行了具体的规定，实际上已明确了我国现代大学制度建设的核心是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。坚持和完善高校现行领导体制，全面正确理解和执行党委领导下的校长负责制，是建立现代大学制度，推进高校民主管理进程的重要保证。从运作机制来看，这种制度的最大特点就是贯彻党的民主集中制原则。坚持和完善党委领导下的校长负责制，是现代大学民主管理机制的重要组成部分。
2． 建立健全教授委员会制度
教授不拥有学术权力的大学，不可能是现代意义上的大学。高校在其本质上是学术的，这一特性客观上要求高校的组织形式及一切活动都必须以学术为中心，以服务学术为宗旨。学术事务与学科专业发展高度相关，需要具备高度专门化知识的人员进行管理。高校必须围绕着学科发展设计自己独特的领导方式，以制度为依托，成立学术管理机构来践行“教授治学”。在很多学校，这是以教授委员会制度为依托的。“教授治学”是教授委员会制度的本质，它是促进学术权力、行政权力、政治权力三权分立制衡、构建和谐民主管理体制的需要。
3． 建立健全教代会与学代会制度
作为高校民主管理的基本载体，教代会制度是现代大学制度体系中的重要组成部分。教代会是教职工群众行使民主管理的基本形式和权力机构。教代会制度建设要以高校的工会工作紧密结合，充分发挥工会在高校民主管理中的作用。工会的作用可以体现在，在教代会召开之前，工会广泛听取群众意见，征集提案，精心组织，使大会有议题、有方案、有决定、有组织。在教代会闭会期间，工会积极组织教职工参与日常的民主管理活动，督促检查教代会决议、决定和代表提案的落实情况; 还包括协调处理教代会闭会期间属于教代会职权范围内的学校重大问题的决策与管理问题。因此，建立健全教代会制度的关键，就是形成以工会为核心的一套健全完善的教代会组织体系和民主管理工作网络。重点就是进一步明确和落实教代会的职权，以确实保障教职工民主参与、民主决策和民主监督工作的实效性。
长期以来，学生群体被认为仅仅是高校被管理和被教育的对象，这是一个误区。学生在事实上是高等学校建设发展的中坚力量。学生最了解自己的需要，最了解教育管理存在
的问题，也对教育事业应当如何建设和管理具有发言权。因此，大学生应当成为高等学校民主管理的参与者。与教代会相对应，学代会要以学生为主体、代表学生参与学校的管理和监督工作，维护学生的合法利益。在具体的高校民主管理工作中，教代会与学代会可以在相互交流、紧密合作的基础上，相互促进，推进高校的整体民主管理工作向前发展。
4． 进一步完善校( 院) 务公开制度
全面推进校( 院) 务公开，是在高校管理工作中依靠教职工办好学校，实现决策民主化、科学化的重要举措; 是调动教职工积极性，维护教职工合法权益，深化教育改革、确保稳定和发展的有效途径; 是加快基层民主建设，推进民主进程的根本要求。校务公开的核心是透明和公开，本质的问题在于监督。开诚布公，才能凝聚民心，集中民智。只有公开，才能增强透明度，拓宽监督渠道。只有切实地推进校( 院) 务公开，才能保障教职工获得发展和实现自身利益的平等机会，才能把监督权真正交给广大群众，使领导干部更好地接受广大教职工的监督。
( 二) 机制建设
1． 健全民主决策机制
现代大学制度的创建应当坚持两个原则: 第一，严格区分学术事务管理与行政事务管理，切忌用行政管理逻辑处理学术问题; 第二，坚持以学术管理为主，在此原则指导之下，高校决策应区别重大和一般事务决策、行政事务和学术事务决策。在现有大学体制下，党委会是最高决策机构，对学校的重大问题、事项进行决策。教授委员会，作为内行团体，在学术事务中要拥有完全充分的发言权和学术事务的决策权，同时保留对行政事务及行政决策的参与权与监督权。此外，教代会和工会，可以代表和组织教职工参与学校的民主管理。这将在很大程度上提高学校工作的透明度，也可以保障教职工的合法权益。
2． 建立审议与咨询机制
为保证决策的科学化和民主化，学校应实行重大问题审议与咨询制度。首先，学术委员会、教授委员会等学术机构应是学术权力对学术事务参与管理的重要组织形式，应对学校专业设置与建设、学科建设、教学改革方案、科研发展规划以及教学、科学研究成果评定等有关学术事项进行审议和咨询工作。此外，学校中其他重大事项也应建立审议制度，建立相应的审议与咨询机构，对关系到学校发展的财务预决算、人事、住房、医疗改革等重要事项进行审议，同时必须保证有相当比例教师参与。其次，学校要处理好各种审议咨询机构与行政系统和职能部门的关系，保证审议咨询与实施的有机衔接。
3． 健全监督与制约机制
从管理学的角度看，一个完整的管理系统不能没有监督制约; 从政治学的角度看，任何权力都需要有监督制约，缺乏监督制约的权力都有可能走向异化。高等学校事务复杂，因此，建立良好的监督、制约机制尤为必要。只有让教授、学者、全体师生有更多的知情权、参与权，才能实现更好的监督，充分发挥以教授为主体的学术委员会、教授委员会，以管理干部为主体的校务委员会和以全体教工为主体的教职工代表大会的积极作用，发动全校力量共同参与学校的民主管理监督工作，促进高校民主进程。
此外，高校民主管理机制建设，还应该包括干部队伍的民主评议制度、教职工的提案征集与处理制度、民主对话制度，等等。这些机制各自独立成为系统，同时又相互联结、互相依托，共同维护着现代大学内部的良性运行秩序。
四、我国高校民主管理存在的问题与发展趋势
近年来，高校民主管理工作取得很多成绩和经验，但同时也存在一些问题，不同程度地制约着高校的发展，成为现代大学建设过程中的障碍。
( 一) 存在的问题
1． 民主管理的观念与意识缺乏
观念与意识是行动的先导。我国高校民主管理工作首先要解决的问题就是要在各级管理者以及广大教师心中，树立“民主”的观念与意识。要使民主管理行之有效，关键在管理者的民主观念与意识。管理者民主意识的强弱，取决于他们对民主管理重要意义的理解与认识的程度。有时，管理者确实注意听取教职工的意见，了解群众的问题，但在制订具体决策过程时，并没有保证教职工的知情权和参与权，因此，听取民意只是形式上的民主，并没有实现实质上的民主。此外，还有人对在高校中进一步实行民主管理心有顾虑，这些思想观念领域的问题阻碍了民主进程，伤害了广大教职工参与民主管理的热情。另一方面，我国高校中的民主管理工作起步较晚，很多教师对于自身在高校管理工作中应该享有的权利与应该履行的义务没有清楚的认识，缺乏一种积极、主动的“主人翁”意识，这也是我国高校民主管理工作中存在的一个突出的问题。
2． 民主管理的制度缺失
建立全面、完备的民主管理制度，是高校民主管理工作顺利进行的基本保障。而目前，我国很多高校中的民主管理制度并不健全。首先，表现为很多高校并没有对教代会组织形式作出稳定、长效的制度安排。对于教代会应发挥的作用与意义没有深入的理解，认为教代会可有可无，教代会举行的时间不固定、形式走过场、提案不重视等问题比较常见。这些问题的产生都源于民主管理制度的缺失。其次，在高校的民主管理工作中，普遍缺乏对于行政权力和学术权力之间关系进行明确规定的制度安排，这样就无法保证以学术委员会、教授委员会等机构为代表的学术群体实现对于学术事务的自治与自主，无法保证学术群体对于行政事务的参与和监督，无法实现真正的“教授治学”和“民主管理”。再次，在高校重大行政与学术决策的制订与实施过程中，普遍缺乏对于广大教师的态度、意见与建议的征询制度。制度的制定与出台往往与广大一线教师无关，教师只是被动的接受管理者，这与民主管理的精神和理念是相违背的，也不利于高校自身的发展，久而久之，必然会伤害教师参与学校各项事务的热情与积极性。
3． 民主管理进程中行政权力泛化
行政权力泛化，是现代大学管理中一直比较突出的问题，对高校民主管理建设带来负面影响。在学校教育行政管理过程中，行政权力的泛化导致学术权力缩减，进而形成学术权力日渐服务于行政权力的局面。学术权力是大学组织存在的根本逻辑。然而一些大学过于强调行政权力尤其是行政职务的作用，一些职能部门出现了角色错位，将服务职能置换为权力行为。这种“官本位”的现象，不仅是我国高校管理体制中的一大弊端，更是高校民主管理进程中的最大障碍。
( 二) 发展趋势
针对上述问题，我国高校民主管理工作需要从如下几个方面寻求突破。
1． 加强高校民主管理的文化建设
文化氛围的形成不是一朝一夕可以完成的。要想在根本上促进高校民主管理工作的顺利开展，加强高校自身的民主文化建设最为重要。应该大力宣传民主管理的重要性，突出高校民主管理的实效性。使各级领导充分认识到，学校管理与决策事关所有教职工，必须保证广大教职工的知情权、参与权、管理权和监督权。管理者必须树立全心全意依靠教职工办学的思想，积极支持教代会工作，充分发挥教授委员会等机构在民主管理中的作用。同时，也要鼓励广大教职工在明确自身的基本权利与义务的基础上，积极、主动地参与学校的民主管理工作，促进民主向深度和广度的扩展，保证民主管理工作的实效性，营造民主治校的良好氛围。
2． 拓宽渠道，不断推进高校民主管理体制与机制建设
要加强制度化建设，用制度、规章的形式确立民主管理在高校管理体系中应有的地位。加强教代会制度建设，充分发挥教代会这一学校民主管理主要形式的作用，保证教代会工作规范化、制度化和程序化。保证教代会中一线教师的比例，确保教代会中听取的报告与提交的议案不流于形式，坚持教代会闭会后的提案的落实、检查与监督工作。在各方面条件具备之时，可以推进二级教代会制度，使教代会工作进一步落到实处，使更多的教师参加到教代会的民主管理工作中。同时，进一步理顺民主管理的渠道，积极发展和巩固其他民主管理形式，并力求持之以恒，形成制度，使民主管理多样化、系统化，确保民主渠道的畅通。
3． 加强全员性的民主参与和监督，使民主管理落到实处
其一，民主是全员性的。民主在外延上可以分为直接民主和间接民主。直接民主表现为全体成员共同的积极参与，而间接民主则是通过选举代表进行参与的一种形式。高校的民主管理既有直接民主，也有间接民主。不管是直接民主还是间接民主，都要保证全员性的参与。其二，民主的要义中不能缺少监督。监督包括对于个人、组织、群体的权利作用与义务履行等情况的监督，当然也包括对于高校行政权力的监督。需要建立一套比较完善的民主监督机制，来限制、约束、监督管理者的权力运用，保证高校在良好的机制与有序的环境中稳步推进民主进程。只有切实保证广大教职工的共同参与，促进自下而上的民主监督工作，才能真正使民主管理落到实处，发挥积极的作用。
总之，民主管理是现代大学制度建设的重要组成部分，是学校改革和发展过程中关键的力量，只有在高校的各项事务中深入贯彻以“平等参与”、“共同决策”、“有效监督”为核心的管理理念，才能促进高校自身的发展，才能凝聚人心，保证我国高等教育事业取得长足的发展与进步。
参考文献:
［1］校长呼吁: 创建世界一流大学要建立现代大学制度［eb/ol］． http: / /www． drcnet． com． cn/drcnet． common． web/docviewsummary． aspx? docid = 347707＆leafid = 91，2010 － 05－ 30．
［2］［美］科恩． 论民主［m］． 聂崇信，朱秀贤，译． 北京:商务印书馆，1988:10．
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