【摘 要】:目前,我国公立大学章程在制定与实施工作中,存在很多问题。要制定实施好章程必须明确大学章程与教育法律法规、教育政策的关系,明确制定实施应依据的原则、应该包含的内容等。本文立足于这些问题进行探讨。
【关键词】:公立大学章程;制定;实施
【本文系】教育部规划课题《现代大学制度研究》的子课题研究成果之一。
【作者简介】:李昕欣(1980-),女,辽宁沈阳人,沈阳师范大学教育科学学院高等教育学专业硕士研究生。
【文章来源】辽宁教育研究.2006年第5期
一、制定大学章程应处理好的几个关系
(一)大学章程与教育法律法规
教育法律是国家权力机关及其常设机构所制定的有关教育的规范性文件,其法律地位和法律效力仅次于宪法。依据制定机关和调整对象的不同,教育法律又分为两类:一类是教育基本法,由国家最高权力机关全体代表大会制定修改,是对教育生活中带有根本性、全局性关系的规定和调整;另一类是教育基本法律以外的教育法律,由国家最高权力机关常设机构制定、修改,是对除教育基本法律调整以外的教育生活中的关系的规定和调整。
教育法规(educational legislation)由国家立法机关和国家行政机关制定的各种与教育有关的规范性文件的总称,包括教育法律、法令、条例、规定、章程等,也包含其他法规中调整的有关教育的各种法律关系的规范性条文,是现代国家教育管理的基础和基本依据。在中国,由全国人民代表大会及其常委会制定和发布的教育法规,称为“教育法律”;由国家行政机关规定和发布的教育法规,称为“教育行政法规”,或称为“地方性教育法规”。教育法规对于宣传教育思想,建立和改革教育制度,推动教育发展和普及义务教育,提高教育质量等都具有重大作用。①
教育法律法规的内容规定了制定大学章程的相关内容。如《教师法》中规定了教师的权利、义务,教师的聘任、考核及法律责任等。在《教育法》中规定了教育的目标,关于学校及制定章程的要求,关于教师、学生的权利,教育与社会等。《高教法》规定了教育的宗旨、任务及高等学校自主办学、自主管理、学术自由、招生、学校管理、章程等。高等学校组织活动部分对高等学校自主权、校长负责制、校长产生、各种安全、高等学校教师等事项作出规定。②
(二)大学章程与教育政策
教育政策是一个政党和国家为实现一定历史时期的教育任务而制定的行动准则。教育政策是党和国家的重要的基本政策,既是党和国家总政策在教育方面的具体化,又是制定教育方面具体政策的依据。教育政策包括教育总政策和具体政策。教育的总政策是党和国家总政策在教育方面的具体化。教育方针是教育总政策的具体体现形式,是制定所有其他教育政策的基本依据。教育具体政策是依据教育总政策,对教育某一方面制定的具有指导意义的政策,一般来说比较具体,便于实施。③
大学章程的制定一定要依据教育政策的有关规定,例如:在学生伤害处理办法、学校艺术教育工作规程、国家教育考试违规处理办法、关于授予具有研究生毕业同等学历人员硕士、博士学位的规定,、关于授予成人高等教育本科毕业生学士学位规定、普通高等学校学生管理规定、普通高等教育学历证书管理规定、高等学校财务制度、高等学校校园秩序管理若干规定等。
大学章程的制定都应以国家教育法律法规为依据,结合本校情况制定相关内容。④
二、制定、实施大学章程应依据的原则⑤
从法理学角度分析,我国大学章程应该遵循立法的4项原则。即法律优先原则、法律保留原则、合理性原则及正当程序原则。
(一)法律优先原则
从表层理解是法律优于行政权,实质是指行政权应受既存法律的约束,不能与法律相抵触的行政行为原则上是可以撤销和可以诉讼的。大学章程首先要符合行政合法性原则,即行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律,不能与法律相违背。这个原则应无条件的适用于学校行政活动的各个方面。司法对学校适用法律优先原则的要求是很明显的。我国在建设法治国家的过程中,作为一个基层组织,高校做到依法治校是十分重要的。而要真正做到依法治校,遵循法律优先原则是一个重要基本要求。
(二)法律保留原则
法律保留原则的基本含义是指关于公民基本权利的限制等专属立法事项,必须有立法机关通过法律规定,行政机关不得代为规定,行政机关实施行政行为必须有法律授权。在现代法治国家中,公立高等学校应当部分适用法律保留原则。因为公立学校既不应脱离法制的监督,也不同于行政机关,是一个特殊的组织,应具有自身的独立性和自治特性。
因此,公立高等学校应适用法律保留原则,但不能和行政机关那样完全适用,而应当允许公立高等学校在适当的领域保持特殊性。高校可以根据法律、行政法规、地方性法规、规章的规定(包括原则和体现的精神)相一致,不能抵触(包括对法定退学条件、范围、种类的变更、扩大或缩小、增加或减少)。法律优先原则与法律保留原则是在大学章程制定时需要遵循的原则。
(三)合理性原则
在实施大学章程时,会遇到合理性问题。学校是一个以完成教育教学任务为主要目的的组织。为了使其积极主动地完成教育目标,法律需要赋予它相当多的自由裁量权,即学校对很多事务享有自由判断并作出决定的权力。学校在制定有关章程细则内容时,可以根据自己对这些问题的理解和判断做出规定,一般不涉及违法的问题。但在制定大学章程时必须认识到大学章程的自由裁量权是一把双刃剑,它可以满足积极行政的要求,但如果完全任其自由行使,又被滥用,反而成了侵害学生权利的利器。各个国家都发展出相应的原则对自由裁量权进行制约,这些原则主要体现为行政合理性原则。
合理性原则是行政法早期提出的概念,尤其指在对方受到利益侵害的时候所遵循的原则。一般在西方国家都把“合理性原则”与“比例原则”分开来说,在我国,在公共行政学中,有的把“比例原则”归到“合理性原则”中。
(四)正当程序原则
正当程序原则指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序,包括事先告知相对人,向相对人说明行为的根据和理由,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径,以保证所作出的行为公开、公正、公平。例如,在美国,公立学校给与学生纪律处分的行为也是公行政的研究范围。施瓦茨认为“根据正当程序要求,在学生因其不轨性行为而被公立学校开除之前,必须给其通知并其受审讯(即听征)的机会……法院一致确认,正当程序条款适用于公立学校做出的开除学生的决定。”正当程序原则在我国《行政处罚法》的实施中得到了较充分的体现。同样是涉及公民的基本权利,退学权的实施也毫不例外的遵循正当程序原则。合理性原则、正当性原则都是在大学章程的实施中应遵循的原则。
三、大学章程的主要内容
(一)高等教育法的有关内容
1998年全国人大常委会通过的《高等教育法》第27条规定,申请设立高等学校,应当向审批机关提交章程等材料;第28条从十个方面具体规定了高等学校的章程应当规定的事项,学校的办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源和财产以及财务制度、举办者与学校之间的权利和义务等都应由章程规定;第29条还规定高等学校“章程的修改,应当报原审批机关核准”;第41条特别提到高等学校校长除拥有该法明确规定的五大职权外还拥有“章程规定的其他职权”。
(二)国内大学章程的主要内容
我国现有被教育部批准出台的大学章程只有吉林大学和广东外语外贸大学。这里以吉林大学章程为例。吉林大学章程共分八章。
内容包括:第一章,总则;第二章,学校功能和教育形式;第三章,组织与结构;第四章,教职员工;第五章,学生及校友;第六章,经费、资产及后勤;第七章,校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日;第八章,附则。其中有几个方面是很值得借鉴的。
1.关于党委领导下的校长负责制
党委领导下的校长负责制是学校最根本的领导体制。草案第五条规定,学校实行中国共产党吉林大学委员会领导下的校长负责制、校长是学校的法定代表人。第十九条根据《高等教育法》《中国共产党章程》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》,具体规定了党委的主要职权和职责,从中可以看出党委主要是讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免。草案第二十一、二十二条按照《高等教育法》,对校长行使职权、履行义务,实行校长统一领导、副校长分工负责、职能部门组织实施的机制。
2.关于依法治校、教授治学和民主管理
草案总则第六条规定:学校坚持依法治校,实行教授治学,实施民主管理。其中依法治校,在涉及诸如设置和调整专业、招生、颁发学业和学位证书、对教职员工和学生实施颁奖或者处分、自主管理和使用法人财产等涉及学校办学自主权以及可对外产生法律效力的事项上,草案规定要依法实施和开展这些活动。关于教授自治,草案第二十四、二十五条规定了学术委员会和学位委员会的职权。草案第三十八条规定了学院可根据需要设立教授会。关于民主管理,草案第二十二条关于学校实行校务公开和校长向教职员工代表大会报告工作的规定,第三十五条关于院长定期向学院全体教职员工或教职工代表大会报告工作的规定。
3.关于校、院两级管理为主的体制
草案第七条第二款规定,学校逐步扩大学院自主管理的领域和范围,发挥学院办学的主体作用。第三十三条规定了学院根据学校规划、规定或授权,在发展规划制订、学科建设、师资队伍建设、教学、科研以及人财务管理等方面所行使的职权。
4.关于师生员工的权利义务
草案第四十六条规定,学校教职员工除享有按工作职责和贡献使用的公共资源权、公平获得发展机会、获得公正评价权、公平获得奖励权、重大事项知情权、民主管理参与申请救济等其他权利。第四十七条规定,教职员工除履行宪法、法律法规及规章明文规定的义务外,还应履行维护学校名誉和利益、勤勉尽责、尊重和爱护学生、遵守学校规章制度以及学校规则或聘约规定的其他义务。对于学生的权利和义务,草案第五十一、五十二条都做出了规定。包括学生的公平受教育的权力、对专业和课程的选择权及公平获得奖励、知情权、申请救济权等。
(三)国外章程内容经验借鉴
章程制定的内容除依照《高等教育法》外,依学校办学(投资)主体、学校性质、培养目标的不同,学校章程也有差异。但作为学校,其章程的基本内容是共同的。从参照国外一些章程的制定,我们可以得到很多启示。
从国外经验看,《日本学校教育法施行规则》规定学校章程至少必须记载下列事项:“一、有关修业年限、学年、学期和停止授课(以下称‘停课日’)的事项。二、有关部、科和课程的组织事项。三、有关教育课程和授课时数的事项。四、有关学习的评价和课程修定的认定的事项。五、有关学生定额和职员组织的事项。六、有关入学、退学、转学、休学和毕业的事项。七、有关学费、入学费及其他费用征收的事项。八、有关赏罚的事项。九、有关宿舍的事项。”《俄罗斯联邦教育法》规定教育机构的章程必须注明:“一、名称、地点;二、教育机构创办人;三、教育机构的组织———法律形式;四、教育过程的目标,所实施的教学大纲类型;五、组织教育过程的主要特点;六、财务、经营活动的内容;七、教育机构的管理程序;八、教育过程参加者的权利和义务;九、旨在规定教育机构活动细则的局部性决定(命令、指示等)目录。”⑥
(四)小结
从国内、国外的经验总结看,我国大学章程的主要内容应该具备以下几个方面。
1.总则
学校名称和校址,也可以对其它必要内容作出规定,如,校旗、校徽、校歌、校训等。
2.学校的功能及教育形式
包括:培养目标、办学宗旨、人才培养模式等。
3.学校内部管理体制及其运行机制
(1)学校是党委领导下的校长负责制。这是学校最根本的领导体制。结合本校实际情况,根据《高等教育法》《中国共产党章程》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》,应规定党委的主要职权和职责,党委主要是讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免。(2)校长的权利和职责。根据《高等教育法》,对校长行使职权、履行义务,实行校长统一领导、副校长分工负责、职能部门组织实施的机制等方面要详细规定。(3)教职工和学生参与学校民主管理和监督的形式。(4)学校重大事项的决策方式和程序、主要会议制度等。
4.举办者和学校之间的权利、义务包括:学校的举办者、办学者、教师及教育工作者、学生四个法律主体之间的权利义务关系进行了规定。
5.财产和财务管理制度
包括:举办者确认归学校所有的各项财产;举办者为学校开展工作所提供物质保障;学校经费的其它来源;学校对这些资产的管理和对这种管理进行监督的办法等。
6.附则
主要应规定:章程的修改程序;解释权利;生效程序和时间等。其他相关事项可以根据学校自身发展的情况进行规定,如:学校发展的目标或办学规模、组织人事制度、教育或培养的形式、课程或学科门类的设置、学校的教育教学制度、学生学籍管理、日常管理和奖惩制度、学校校庆日(纪念日)等。大学章程的内容制定必须清晰、明确,即不得同法律、法规、规章相抵触,从行政立法学角度分析,它必须遵照法律优先原则、法律保留原则、合理性原则及正当程序原则。如果关涉到相对人基本权利或重大利益,司法应该予以干预。
注释:
①徐家庆.教育管理辞典[m].海南出版社,1997.
②④教育部法制办公室.高等教育—法律法规规章选编[m].北京:教育出版社,2005.
③张维平.教育法学基础[m].沈阳:辽宁大学出版社,2000.
⑤周旺生.立法研究[m].北京大学出版社,第五卷.2005:55.
⑥陈立鹏.学校章程[m].北京:光明日报出版社,1999.
参考文献:
[1]吉林大学章程[m].吉林大学出版社,2005.
[2]周旺生.立法研究第五卷[m].北京:北京大学出版社,2005.
[3]郭道晖.法的时代挑战[m].长沙:湖南人民出版社,2003.
[4]李瑜青,等.法律社会学导论[m].上海:上海大学出版社,2000.
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