【摘要】:质量是高等学校改革与发展过程中的永恒命题。高等教育质量的提升，一方面需要深化高校管理体制改革,落实高校办学自主权,使其主动承担起培养高水平人才的责任，另一方面需要理顺政府、社会与高校关系,依法确立高校与政府的权力边界,积极回应社会对高校办学质量的问责。
【关键词】:高校办学自主权;高等教育质量;高校治理
【作者简介】:房喻,男,陕西西安市人,哲学博士,陕西师范大学校长,教授,博士生导师。
【文章来源】2010年7月陕西师范大学学报(哲学社会科学版)
高等学校的办学自主权与高等教育的质量提升密切相关。高等教育质量的提升,一方面需要落实和扩大高校办学自主权,使其主动承担起培养高水平人才的责任;另一方面需要理顺政府、社会与高校关系,积极回应社会对高校办学质量的问责。
一、 深化高校管理体制改革,消除影响高等教育质量提升的内部制度性障碍
政府作为高等教育的举办者和管理者,基于对质量问题的关注而实施对高等学校的干预是无可厚非的,但政府对高校的管理应该是有限的、有为的,政府作为执法主体应严格依法行政,防止行政权力扩张与滥用,而应给高校更多的自主发展的空间,使高校能够按照人才培养规律办学。归根结底,高等教育质量提升主要依赖于高校本身,而非外在规训。
高校办学质量的提升,首先在于科学设置高等学校内部的治理结构,建立学术本位的内部治理机制,为培养质量的提升奠定制度基础。依据古今中外大学成功的治理先例,高校应建立校长负责、教授治校、民主管理、学术自由的体制与机制,以实现大学理想,培养创新性人才,为创新型国家建设奠定基础。而当前我国以行政主导的高校治理结构在一定程度上成为制约高等学校质量提升的瓶颈。为此,高校应积极调整内部治理机制,逐步建立并完善“学校、学院、系所三级教师会议(或教授会)制度”,赋予其主导学术管理和参与学校重要决策的实际权力;完善学术委员会制度,保障其独立行使学术决策的权力;积极推进院系学术组织改革,赋予其更大的自主权,强化院系的办学责任;合理配置学校业务部门管理人员,选择具有较高学术声望,理解、尊重学术发展,且有一定组织才能的专家担任学术部门的主要领导职务,为建立学术主导的高校治理结构奠定制度基础。同时,要强化各职能部门及工作人员的服务意识,切实解决行政部门管理效率不高的问题;加大“大部制”或综合化办公的改革力度,建立学生综合服务区和研究生综合服务区,方便学生,提高服务效率;进一步提高管理队伍的素质,鼓励干部结合业务在岗攻读学位,提升从业能力,努力建设一支专家型、高素质的管理队伍,为高水平大学建设提供强有力的支撑。
其次,要进一步深化学校人事制度改革。高水平大学建设需要一支富有活力、国际化、高素质的教师队伍,而教师素质的提升有赖于教师管理制度的科学化与规范化。由于计划经济体制下高校人事任命制度的惯性与国家处于稳定的政治考量,我国高校人事制度改革并不顺利。众所周知,改革开放以来,国家积极推进实行政企分开、实施劳动合同制改革,以建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,使企业最终摆脱了传统计划经济体制的束缚,真正成为在竞争中求生存、求发展的独立法人财产主体和市场主体,盘活了人力、物力、财力。与此同时,国家也在积极推进事业单位人事制度改革,改革高等学校人事任命制度,实行政事分开、政校分开,全面推行高校教师聘任制,以建立现代高等学校制度,保障大学的人才培养质量。但遗憾的是,高校人事制度改革没有取得突破性的进展,计划经济背景下形成的教师与学校的人事任命关系没有根本性的转变,教师专业发展动力不足、育人意识不强等问题没有从根本上解决,教师聘任制的实施步履艰难,这在很大程度影响了高校办学水平的提升。
与高校聘任制度密切相关的是教师的考核制度改革,考核的合理性与科学性直接影响教师聘任的质量。但使人困惑的是当前我国高校对教师不切实际的频繁考核,使考核的效度与信度大打折扣。特别是对那些痴心于教学科研工作的学者,频繁的考核,其弊远大于利。应借鉴发达国家教师管理的基本经验,建立终身教授制度,将那些业务能力强,真正献身学术、教学的学者从烦杂的评估、考核中解脱出来,使其安心从事创造性研究工作和教学工作,并使其承担起与其地位相匹配的学术责任。
再次,要以人为本,改变管理方式,促进学生个性发展。目前高校发展中稳定成为主流价值,对学生管理过于简单、功利,缺乏人文关怀。所以,必须解放思想、转变观念,探索符合学生成长规律和我国国情的学生管理模式,同时,应鼓励学生的个性化发展,为“特殊学生”发展创造一个良好的环境,不能使制度成为制约学生发展的牢笼和枷锁。历史经验证明,这样才有利于特殊人才的成长。郭沫若在四川乐山读中学时的成绩一般,国文、修身等曾多次不及格,数学、几何、生理等课程则比较优秀。但后来的郭沫若没有成为数学家而成为了历史学家、考古学家、文学家、书法家。钱钟书和吴晗考清华时,数学只考了15分和0分,但也没有因此影响他们成为大学者。钱伟长是学习历史的,因信奉实业救国而要求转到清华理学院,结果成了著名的物理学家。李宇宏著的《耶鲁的青春岁月———21名耶鲁大学中国本科生访谈录》中,学生对耶鲁与国内教育的不同印象十分深刻。他们眼中的耶鲁大学首先是学术自由、思维自由和选择自由;学校鼓励学生独立思考、批判性地思考,培养敢于挑战的精神;学校、老师不会强迫学生往某个预设的方向发展。由此可见,僵化的学生管理是培养“创新型”人才的大忌。
最后,大学作为高等教育产品的提供者,其主要任务是为学生提供高质量的教育服务,学生的后勤保障应主要由社会来承担,这也是发达国家和我国早期高等教育发展的基本经验。从1985年以来,国家一直将高校后勤社会化改革作为教育体制改革的重要内容,但计划经济模式下高校办社会的格局并没有实质性的改变。近几年,在稳定的大背景下,高校越来越多地承担了学生在学期间的后勤保障责任,后勤社会化改革基本处于停滞状态。这种现状既不利于学生了解社会,学会生存,学会做人,学会与人相处,锻炼学生独立适应社会的能力,更不利于学校人才目标的实现。
二、 理顺政府、社会与高校的关系,消除影响高校办学质量提升的外部制度性障碍
事实上,改革开放以来,“高等学校由政府包办的传统思想观念仍然存在,计划经济体制下形成的管理制度也依然在起作用,政府转变职能进展缓慢,高等学校对政府的依赖意识和等、靠、要思想没有从根本上改变,已经规定的办学自主权实际尚未到位,没有得到根本落实,改革的效果不能令人满意。”[1]214因此,如何进一步依法调整高校与政府、社会的关系,进一步落实高校办学自主权仍然是当前高等教育改革必须面对的课题,大学与政府、社会的关系理不顺,高校质量提升中的外部制度性障碍就没有办法消除。
近年来,政府对高等学校的干预和管理有越来越深入、越来越全面的趋势。从管干部、管人才、管工程项目和经费、管科研、管学科和专业、管课程设置、管教材编写到管学术活动,呈现出一种全能主义的管理理念和行为,是一种典型的“国家控制模式”。高等教育是在政府集中控制和行政约束的制度环境中运行的,通过一个个等级结构由上对下进行垂直领导。在这种制度安排下,高等学校办学的主体是国家及教育行政部门,高等学校隶属于政府,高等学校的建立、经费来源、专业设置、招生计划、教学过程、科学研究、毕业分配、人才引进、基本建设、后勤服务等等,都遵循国家或主管部门的指令办事,形成了以单一的行政配置机制为主要内涵的运行机制。这种体制下的高等教育制度是缺乏创新的,因为“(1)在高度集中控制下的高等学校自发进行的制度创新,在一般情况下都会与已有的行政规则相冲突,偏离已有的规则,不服从集中控制的‘叛逆行为’; (2)作为高等教育的主管部门与其所管理对象的权力与信息的不对称,导致制度创新乏力; (3)在强制服从模式下,两者之间信息沟通的障碍; (4)在这种办学体制及运行机制的支配下,学校封闭划一,按部就班,缺乏活力,学校吃国家的大锅饭。”[2]显然,从传统意义上来说,我国高校与政府的关系比较单一,属于典型的行政隶属关系,政府与高等学校的地位不对等,高校不具有法人资格,成为政府的附属机构。然而,自20世纪80年代初叶开始,高等学校与政府的关系开始发生改变,高校不仅单纯地发挥着政治服务功能,而且高校的经济、育人、社会服务等功能也日益凸显,高校已不再是政府的附属单位,而是有着法人资格的事业单位法人,与政府的关系已经发育出诸多的方面亟待推敲和解决。
那么,政府在高等教育中的权限、职能有哪些?政府的作用方式是什么?以及政府通过什么样的手段、方式、方法来实现其职能,从而避免全能政府、无限政府的过度干预?
从我国依法治国的宪政理论来看,现代政府是有限政府。“有限政府”模式采取体制内变革的渐进方式,既充分考虑了市场的需求和政府的转型服务,又选择了行政体制作为政治体制改革的突破口,努力建立公平、公正、公开的政府,追求社会的实际效率和人民的最大利益,应成为有中国特色的政治体制改革的正确取向和选择,是当代中国政治民主建设的重大步骤。而高校办学自主权的落实,依赖于“有限政府”的理念和法治格局;高校依法自主办学的整体局面的形成,依赖于政府“依法行政”;政府职能的权限以及行政职能与权限的形成应当是“有限的”和“法定的”,而不是“自定的”。相应地,高校自主权的行使与落实,也必然是“有限的”和“法定的”,而不是“自定的”。高校办学自主权的获得,使“有限政府”更好地去做管其所管、管得好、管的了的事情。具体来讲,政府在高等教育管理中的角色不是高等教育的直接行政领导者,而应是高等教育事业的规划者和协调者;政府对高等教育的管理方式,应由过去以行政手段直接管理为主转变为以间接管理为主,通过法律来规范教育行为和活动;政府对高校的管理关系也应由过去的行政关系转向法律关系和服务关系。基于此,结合我国现行教育法律法规的规定,我们认为,政府的权力主要有:教育行政规划权、教育行政监督权或教育行政评估权、教育行政指导权、批准设立与任免权和教育经费分配权五项权力。除此之外,其他都应属高校办学自主权的范畴。在具体的行使过程中,要把握一个最基本的原则,那就是:大学和行政部门能做的事,坚决由大学去做……。政府做大学和市场不愿做和没有能力做的事。对于市场,不是法律禁止的行为,政府不干预;对于政府,不是法律规定的事情,政府不做。[3]83-84
从大学与社会的关系来看,主要表现为公共教育权与社会教育权的博弈与平衡,涉及社会对高校学校的问责。现代社会是一个复杂的、多元的系统,高校与社会间的关系也因此显得十分复杂。一方面,社会不仅向大学表现出它的需要和欲望,也向大学源源不断地输送着各类资源;另一方面,大学既摆出适应这个社会的架势,也充当着引领者的形象。
我国作为一个“后发外生型”的现代化国家,正在逐步进入一个依靠机制诱导而非靠行政强制的时代,大学与社会存在着多重关系状态的重叠交织。在大学发展史上,任何脱离社会的举动,都可能使大学发展置于危险的境地。作为社会的中心机构,大学教育的好坏足以影响乃至决定一个社会文化与经济的盛衰。同时,伴随着社会对大学需求的不断增加,探寻纯知识的目标在大学变得越来越模糊,追逐金钱、强调训练、突出应用使大学变得浅薄世俗,大学在“社会机器”的高速运转中,在“效率”和“效益”的呼声中,功利主义膨胀。大学的社会化绝非大学的政治化、产业化、庸俗化和商业化,“大学不是风向标,不能流行什么就迎合什么”。“不受妨碍地追求真理”是大学组织进行学术活动普遍遵循的原则,它具有深厚的历史传统和经验基础。所以,大学既要与社会共生共进,又要与社会保持一定张力。在当前,应进一步扩大高校与社会的合作关系,探索建立高等学校理事会或董事会,健全社会支持和监督学校发展的长效机制。探索高等学校与行业、企业密切合作共建的模式,推进高等学校与科研院所、社会团体的资源共享,形成协调合作的有效机制,提高服务经济建设和社会发展的能力。只有如此,大学才能办出特色,既不固守“象牙塔”,也不完全“阿谀奉承”。因为对一所大学而言,特色就是它在“长期办学过程中积淀形成的,为本校所特有的,优于其他学校的独特优质风貌”,它是“一所大学的水平、质量、品味、个性的标志”,[4]是一所大学的品牌和优势。没有特色是一所大学竞争力匮乏的根源所在,从师范大学的角度而言,强化教师教育,形成鲜明特色,是学校发展战略中的重中之重,也是学校实现战略转型的核心支撑点。
[参考文献]
[1]甘阳,李猛.中国大学改革之道[m].上海:上海人民出版社, 2004.
[2]毛亚庆.我国高等教育制度创新乏力分析[j].北京师范大学学报:社会科学版, 1998(4).
[3]转型期中国重大教育政策案例研究课题组.缩小差距———中国教育政策的重大命题[m].北京:人民教育出版社, 2005.
[4]檀传宝.何谓与何为———关于北京师范大学转型的初步研究[j].教师教育研究, 2003(6).
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