【文章来源】中国高等教育2010 年第19期
在刚刚召开的全国教育工作会议上，胡锦涛总书记对教育在国计民生中的地位、作用给予了高度评价，对新时期教育的发展、改革提出了指导性意见，并特别强调了“坚持改革创新，创新人才培养模式，深化办学体制改革，深化教育管理体制改革”。 同时，温家宝总理在对组织实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的部署中，以及刘延东国务委员在总结讲话对科学把握教育改革发展八大关系的阐述中，都着重指出要因地制宜、突出特色，积极探索符合实际的教育改革发展新途径。 根据中央领导同志的讲话精神，结合当前我国高等教育所面临的新形势，本文就如何从落实高校办学自主权入手，进一步完善现代大学治理结构，推进我国高等教育的改革创新与科学发展谈几点体会。
一、认清形势，直面新时期我国高等院校面临的新挑战
当前，随着教育国际化的蓬勃发展，高等院校面临着越来越严峻的竞争压力和挑战。 同时，随着我国高等教育体制改革的全面深入，一些带有体制机制性的深层次矛盾开始逐步显现， 成为影响和制约高校科学发展的重要障碍。
从外部形势看，我国高等教育面临着许多无法回避的严峻挑战。 一是高等教育国际竞争日益激烈。 国际化已成为当前世界高等教育发展不可逆转的趋势和潮流，国际化程度成为判定一流大学的重要标准之一。 另外，在 wto 的“游戏规则”之下，我国还必须应对服务贸易领域的规定，适度开放高等教育市场，国外、境外许多著名高校在质量、声誉等方面对民众有一定吸引力， 并且着力抢滩中国市场，对国内高校形成了强大的外部竞争压力。 二是高等教育适龄人口持续减少。 多年来独生子女政策和大学扩张政策的相向靠拢，效果已经显现，参加高考人数自 2008 年突破千万以来，2009 年就开始下降， 今年的考生人数进一步减少至千万以下。 以湖北省为例，预计在 2015 年达到高考的考生数与高校录取的计划数平衡。 高校将面临严峻的生源竞争危机， 对于有些高校说可能还意味着生存危机。 三是国内高校之间的无序和同质化竞争。 有些高校盲目扩大办学规模和办学类型，在学科、专业设置上也不同程度地存在“跟风”现象，如目前国内开设法学专业的高校已达 600 多所，成为导致法学专业学生就业难的一个重要原因。 还有些著名大学在其并不擅长的学科领域扩张，使得有限的优质教育资源被稀释，一些高分考生得不到最优质的教育。 四是科技经济社会发展对人才的要求不断提高。 随着我国科学技术水平的迅速提高和经济社会发展的不断完善，社会对人才的知识结构、技能水平的要求也在不断提高， 高校还面临着为社会培养和输送人才的适应性、实用性问题。
从高等学校自身看， 也面临一些不适应新形势的问题。 当前，我国对高等院校的管理过于整齐划一，未能较好地体现分类指导和差异化管理的原则。 具体表现在：在现行的制度和规则体系中，外部规定或标准远远大于内部规定或标准，统一性、标准化有余，特殊性、灵活性不足；在现行的行政管理体制之下，政府对高校的管理与对一般事业单位的管理并没有太大的差异，使得高校承担了过多高等教育领域之外的社会责任和义务，领导者难以全心全意地从事教育管理工作；在当前的市场经济条件下，人财物的管理都异常复杂，制度的缺陷、信息的不对称、制约手段的缺乏， 常常使得高校在重要人财物的管理上处于弱势地位。 例如，有些高校花了极大的心血和财力培养出来的高端人才，其他单位往往轻而易举就可以“挖”走。 又如，在学校与周边社会环境的关系上，学校往往是被罚款、被索赔、尽义务的对象，有些部门认为学校有钱，“唐僧肉”都来吃一口。
从高等学校内部看，长期存在诸多体制机制性的发展难题。 其一是学术权力与行政权力的冲突。 突出表现是博士、教授“官员化”和管理人员“教授化”。 一方面，为体现对学术人才的重视，学院的院长（或系主任）、各职能部门的处长通常要请教授来当，如果优秀的博士、教授在专业上成就斐然而没有被授予一官半职， 往往心理上会不平衡；另一方面，在现行的高校收入分配体制之下，非教学人员的待遇相对较差，正处长只相当于副教授，专职副校长的工资有时还不如最低级别的教授，这使得党政管理、后勤服务等非教学人员争相参评教授、 研究员等学术职称。 在这一“怪圈”之下，学者当上“官”以后，学术研究有许多方便之处，学术地位也会相应提高；而管理干部评上了高级职称，也可以名利双收。 因此，不少高校为了吸引人才，将行政级别作为引进待遇之一，而管理干部，尤其是“双肩挑”的干部通常是能升不能降，能进不能退，比国外同行的任期往往要长好多倍。 其二，校内资源分配的矛盾。 高校内部改革的趋向之一是权利下放，但高校拥有的教育资源总量是有限的，校内的各个部门、单位，甚至学科、专业都会基于本位利益去争夺资源，对高校内部资源进行有效整合和优化配置的难度很大。 其三，高校尚未建立真正独立的法人治理结构和合理的权力制衡机制。 我国现行法律法规对高校的内部各权利主体之间的关系缺乏清晰的界定， 导致学校决策机构与行政职能部门权利过于集中。 代表学术权力的学术委员会、代表职工利益的教代会、 直接从事教学科研的院系等机构在权利上处于弱势地位；学校的纪检、监察、审计部门由于独立性较差，也导致监督失位。
针对上述问题，许多专家、学者从办学思想、人才培养理念和模式、推进科研组织和机制创新等多视域来研究大学破解之道。 但本文认为：解决发展难题、应对上述挑战、推动高等教育科学发展的根本在于从落实高校办学自主权着手，建立科学的现代大学治理结构。
二、把握重点，进一步落实高校办学自主权
《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。 ”从利益相关者的理论视角来看， 要落实高等学校办学自主权，需要三个层面的利益相关者的共同努力： 政府要放权，让高校面向社会依法自主办学；全社会要支持，形成支持落实高校办学自主权的良好舆论环境和改革氛围；自主办学的高校自身要通过依法治校和校务公开，实行民主管理。
但长期以来，这一规定在实践中较难落实。 而其根源在于，在落实高校办学自主权问题上，上述三个层面的利益相关者的共同参与和联动改革还远远不够。 仅就政府如何放权问题而言，需要具体的思路和措施。
1.政府放权的主要思路
全国现有普通高校 2300 多所，已经形成两级管理格局。国家教育行政主管部门既要管理直属的 75 所高校，又要兼顾其他与中央部门和地方共建的高校，管理任务十分繁重。 根据《教育规划纲要》中提出的“落实和扩大学校办学自主权，完善大学法人制度，逐步建立科学的现代大学治理结构”之精神，按照以下原则进一步放开高校的办学自主权，对于降低管理难度、减少管理层级、提高管理效率，提高高校自主办学的积极性和创造性，都具有重要意义。
“管少”。 “管少”是“管好”、“管活”的前提。凡是不涉及重大原则问题的事务，都可以下放到高校自己去办理，教育行政管理部门只需要把方向、掌大局、抓大事就行了。这就好比在放牧马牛时，只需要拽住了马笼头，牵住了牛鼻子，就能够掌控前进的方向和路径。
“管好”。 即管理决策中要充分考虑高校的实际，采取相对灵活的方式，以促进高校提高教学质量、管理水平和投入产出效益。 例如，一所高校要建一栋教学楼，管理部门如果仅仅只是看该校按照标准还缺多少平方米，预算有多少钱，不行就砍面积，而没有考虑到土地是不可再生资源，地价不断高涨，减少建筑面积就必然增加楼面地价，变相增加建筑成本。 一旦学校的办学规模扩大了，又要多投入更多的资金来建新楼。
“管活”。 即按照因地制宜、分类管理的原则，对不同类型的高校采取不同的管理标准和管理方式。 比如，在本科教学水平评估的指标体系中，要求高校的生均图书要达到100 册，就有“一刀切”之嫌。因为某一规模较小的高校学生还不到 2000 人，只要 20 万册书就符合标准，可学生就会有很多想看的图书借不到；而另一所规模很大的高校有 6万多学生，按照这一标准需要 600 多万册书，但由于高校的图书周转率很高，事实上该校只有 300 多万册就基本能够满足需要。 另外，光盘、电子图书算不算图书的规定值得商榷，因为现在的学生对此需求更多。
如果把高校比做运动员，政府部门目前的角色既是领队和教练员，又是裁判员。 为此，应该淡化领队、教练角色，而强化裁判角色。 如果把高校比做企业，政府部门既要做国资委，更要做工商行政管理局、质量技术监督局、安全生产监督局。
2.政府放权后的职能定位
按照上述思路， 在理顺政府与高校法律关系的基础上，我国下一步高等教育体制改革的重点是根据《教育规划纲要》的要求，进一步推进政校分开、管办分离，全面扩大高校在招生就业、学科建设、专业设置等方面的办学自主权。 对于行使公共管理职能的政府来说，在放权后，应当重点履行以下两项主要职能：制度供给职能，大学提供的服务具有公共产品的性质，政府有义务为其提供必要的资源和制度保障，建立有效的“准入与退出”机制，给高校创设一个公平竞争、自主发展、自我约束的环境；调控与监管职能，大学的权力，尤其是公立大学的权力，主要来自于政府的授权，政府有责任也有权力对其进行调控，使其更好地发挥应有的职能。 具体而言，政府对大学的管理，应从直接的人财物控制转变到提供资源和制度保障，从直接干预办学行为转变到通过制定办学标准、经济杠杆调节、监督检查和信息服务等手段对大学进行导向和调控。
三、加快改革，构建现代大学治理结构
现代管理学大师德鲁克预测，21 世纪非营利性组织改革的热点领域将集中在医院和高校。 在进一步落实高校办学自主权的前提下， 建议通过以下几个方面的制度创新，来加快高校构建现代大学治理结构的步伐。
建立相对独立的高校法人制度。 当前，高校距离市场经济条件下的独立法人仍有相当大的差距。 运用法人制度来处理高校与政府、与社会之间的关系，构建“政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学”的法人治理结构是现代大学制度的基本要求，也是市场经济国家行之有效的方法。 落实高校办学自主权，政府可以“放权”与“监控”并举。 没有认准的政策，可以先行试验；认准了的政策，应该在高校范围内同步进行，以避免谁先改革谁吃亏的逆向选择现象。
建立党委权力、行政权力、学术权力和教职工参与高校民主管理权力的“四权”合作体制。 党委作为高校的政治核心和领导核心，要发挥掌方向、管大事、定决策的功能，负责具有方向性、长远性、全局性和前瞻性的重大事项的战略类决策；校长和行政领导班子是学校日常运转的基本操作者，负责教学管理、科研管理和其他行政管理工作中的战术性决策；学术委员会在学科建设方向、教学改革路径、科研成果认定等方面应该享有主要的决定权；教职工代表大会应激发教职工当家作主的积极性，发挥教职工在学校民主管理上的主人翁作用，特别是在维护教职工的基本利益方面，具有赞成和否决权。 当前，尤其需要引起重视的是正确发挥后两个委员会的作用，不能只将其简单地作为参谋、咨询机构。 最终形成党委领导、校长负责、教授治学、民主管理四权合作的体制。 与此同时，还要发挥工会、共青团、学生会、研究生会的作用。 只要党政领导把握大局，各方力量相互制衡、密切合作，高校内部民主管理就一定能够提升到一个新水平。
完善高校内部的权力制衡机制。 高校日常运转中，权利的运用主要集中在以校长为首的行政领导班子手中。 因此，权力制衡也应该主要围绕着校长进行。 首先是党政关系，党委除了管党、管思想政治工作等直接职能外，还要把握行政上的“三重一大”事项决策。 其次是在学术问题上，学术委员会可以是校长教育教学管理的咨询机构，在学术问题上则又是决策、制衡机构，校长和学术委员会应该是“双联开关”，学术决策只有双方都同意才能通过，学术委员会还可以绝对多数票否决校长的决定。 再次是在学校民主管理中，应合理配置教职工代表大会的权力，依法保障教职工参与民主管理和监督。 在大学内部建立起以志愿、民主、协商为机制，以公共利益为载体的多种权力相互制衡的权力运行机制，让多种权力在相关领域平等、有序地发挥产学研合作优势 造就高素质创新人才。
在大学的三大职能中，育人是根本，科学研究和社会服务本质上都要服务于人才培养。 近百年来尤其是新中国成立以后， 我国诞生了一批面向产业发展的 “行业型大学”，它们是我国培养专门人才的摇篮、推进行业科技进步的生力军，在产学研合作教育方面具有独特优势。 由于受行业办学体制变革等诸多因素影响，当前我国特色高校培养人才与行业需求的契合度还不够高，或多或少存在“理论学习多、实践机会少、创造能力弱”的问题，造成了学生实践能力与理论知识不够适配、教学课程体系与产业发展不相适应、人才培养理念与社会需求不够适宜的状况。 改变这种状况，是特色高水平大学在新时期共同面临的重要课题， 其关键在于切实加强产学研合作教育， 以 “产”促“学”，以“研”带“学”，发挥产学研合作优势，最终以产学研的综合成果造就行业高素质创新人才。
人们通常把“产学研”简单理解为产业、大学、研究院合作三方的简称，其实“产学研”具有更丰富、更全面、更深刻的内涵，它应该包含大学的知识转化、知识传授、知识创新的三大功能，同时具有大学生学习、创业、探究的行为含义，以知识的创造和传承为链条将人才培养贯穿始终。 可见，“产学研”既是培养大学生创业素质、创新精神、创造能力的三个着力点，更是创新型人才不可或缺的三个基本素质。 因此，产学研合作教育是大学提高精英教育和大众教育契合度的必然选择。 然而，在实践中难免会遇到一些问题，比如：大学如何构建有效的合作机制，如何转变和创新人才培养模式，如何激发企业参与教育合作的活力，政府如何发挥宏观指导作用等，这些问题对于推进产学研合作教育至关重要。 作为一所具有鲜明行业特色的高校，中国矿业大学从人才培养机制创新、 模式创新和平台创新出发，走出了一条彰显特色、依托行业、贴近企业的创新人才培养之路。
一、以产学研合作的特色优势树立人才培养新机制创新育人理念是推进产学研合作教育的基础。 保守的课堂观念和落后的育人理念是束缚产学研合作的思想障碍，只有树立社会大课堂观和全面发展教育观，才能构建产学研合作教育的新机制。
董事会合作机制。 长期以来，产学研合作教育一直被缺固定基地、缺充足经费、缺有经验的现场教师的“三缺”问题所困扰，其中重要原因是缺乏一种与企业稳定长效的参与学校事务管理决策。
加大高校人事后勤制度改革力度。 办好高校要靠人力资源，但目前最制约和影响高校科学发展的恰恰是人力资源的非市场化配置。 就人事制度改革的力度来说，高校目前的用人养人制度相当滞后，“铁饭碗”问题仍然没有从制度上得到解决。 为此，建议公立高校就逐渐和国有企业一样进入社会保障体系， 彻底解决人员身份的固化问题，进一步降低高校养人的成本，实现人力资源的优化配置。 事实上，高校后勤改革说到底也是人的问题，从目前的状况来看，高校自办后勤的人员费用居高不下，学校投入也在逐年增加，但师生得到的实惠却并不见得相应增加，几乎所有高校周边餐馆、旅馆、网吧密布就是明证。 因此，建议按照社会主义市场经济的基本要求深化改革，按照“花钱买服务”的原则实现真正的后勤社会化。 另外，高校急需优秀人才，不得已花大气力培养、引进，却无法应对社会对高校、高校对高校的“挖人”，使得许多公共事业成本变成了个人“跳槽”的资本。 建议象运动员一样，建立统一的高校优秀人才的“转会”制度。
高等教育体制机制改革作为系统工程，需要自高端开始总体构想和战略设计， 对高等教育改革对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，铺就在意图与实践之间的蓝图，而大学治理结构的改革就是实现这一顶层设计最为关键的一环。
【作者系中南财经政法大学党委书记】
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