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在大学内部，构建有效的“校—院”治理模式是推进学校治理能力和治理体系现代化的重要内容。从目前一些大学的综合改革方案和实践看，学校进行权力下放，赋予院系更多自主权，是“校—院”治理模式改革的主流方案。这种分权改革的思路和实践，可以说是对中国改革经验的借鉴。大量研究认为，中国改革开放的巨大成就得益于中央向地方分权。作为国家总体改革的一个缩影，大学希望通过内部分权来破除计划体制遗留的集权模式的弊端，使不同院系、不同学科根据自身的特点来发展，是顺理成章的改革路径。但是，当今大学的改革不应当是“摸着石头过河”的改革，而应当从历史的参照系中总结改革的经验。
在推进“校—院”分权改革时，首先要冷静观察、全面思考国家“央—地”分权的实际状况，从而在改革前完善顶层设计，避免走弯路，减少改革成本。分权激发了地方的发展活力，但也有大量研究表明，分权造成中央调控能力弱化，导致“地方主义”等弊端。分权的两面性引出一个不得不探讨的理论和实践问题 ：什么样的分权模式才是有效的？只有明确了分权有效性的前提条件，才能避免“校—院”分权改革的盲目性、片面性。从 迈克尔·曼（michael mann）提出的“建制性权力”（infrastructural power）概念入手，剖析其蕴含的“嵌入性”和“正当性”两个维度，指出只有在学校建制性权力得以增强的前提下，学校向院系分权才是有效的，并从“嵌入性”和“正当性”的角度提出增强学校建制性权力的对策。
增强建制性权力 ：实现大学内部治理改革目标的路径
在推进大学内部的治理改革时，必须明确 ：改革只是手段，不是目的，改革要达到的效果才是目的。手段应当服从、服务于目的。因此，在研究用何种方式推进大学内部治理改革前，首先要明确改革的目标。
按照全球治理委员会对“治理”的界定，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续互动过程，这一持续互动过程的基础是利益的协调。就学校和院系的关系而言，二者的利益具有一致性，但由于不同院系在学科特点、人员构成、资源获取能力等方面存在差异，院系之间可能存在着利益冲突，院系的利益需求也可能和学校的整体政策存在矛盾。因此，在学校内部，利益矛盾的存在是必然的，而协调利益、解决矛盾，正是治理改革的目标所在。
就解决利益矛盾的路径而言，构建在共同利益基础之上的利益共同体是根本方法。利益往往不是利益主体自行能够实现的，而是需要通过一定的社会途径才能实现 ；利益实现要求的自我性和实现途径的社会性，是利益内涵的最基本矛盾。通常情况下，由于存在不同的利益主体，决定了利益必须经过一定的竞争去实现。而竞争的结果，或是一方满足了利益，或是两败俱伤，双方都不能得到利益满足，造成利益矛盾凸显。因此，为更好地实现个体利益，就有必要形成一种建立在共同利益基础上的利益共同体。在利益共同体中，能够通过合理的利益分配，使每个利益主体都能分享利益，达到利益的有效占有。从大学内部看，由差异性较大的院系之间进行自我协调，解决利益矛盾的成本较大，因此需要在学校层面进行统筹协调 ；从大学与外部环境的关系看，由于大学的院系都不具备独立的法人资格，只有学校作为一个整体才是独立的事业法人单位，在大学与政府、社会、企业联系日益紧密的背景下，以学校为整体建设利益共同体显得更加重要。
那么，如何来构建利益共同体呢？这就需要有一种权威力量来调和利益矛盾—这种权威力量就是权力，“权力是一种力量，借助这种力量可以或可能产生某种特定的预期局面和结果”。在推进内部治理改革的过程中，增强学校的权力，有助于提高对利益矛盾的协调能力，强化对不同院系利益的整合。增强学校权力与向院系分权之间并不存在必然的悖论，并不意味着要重新回到高度集权的旧体制。有的观点认为，分权改革意味着弱化学校层面的权力，片面地把增强学校权力等同于学校集权，这种认识必然导致内部治理改革陷入“分权—集权”的循环当中，使改革反反复复、原地踏步。这种错误观点的产生，根源在于对权力的属性不加区分。
在权力的属性方面，迈克尔·曼提出了强制性权力（despotic power） 和 建 制 性 权 力（infrastructural power）的划分。其中，前者是指国家在尚未和社会进行例行的、机制化的协商时，动用强制力来达到目的的能力 ；后者是指国家通过与社会建立稳定的沟通渠道，得以渗透社会的能力及在统治范围内落实政治决策的能力。把上述概念运用到大学内部治理当中可以看出，计划体制之下的权力行使方式，应归为强制性权力的类型。在当今的治理改革中，应当坚决摒弃强制性权力。而在治理改革中发展学校的建制性权力，其意义在于 ：学校通过建立相应的沟通机制，可以和院系进行良性互动，使利益矛盾在持续的沟通、协商中得以妥善解决，从而顺利推行学校决策。这种良性的沟通本质上就意味着学校和院系都是平等的权力主体，学校和院系之间的权力配置就不再是一种权力此消彼长、你强我弱的零和关系，分权改革也就能实现“权力被分享、使权力增加”的双赢局面。
嵌入性和正当性 ：增强建制性权力的两个维度
增强学校的建制性权力，是推进分权改革并保证其有效性的前提。在制定相应对策时，首先要确定一些关键问题 ：如何判断以及增强权力的建制性？只有先确定判断的标准，研究工作才可能继续前进。
1. 权力的嵌入性
建制性权力指的是国家事实上渗透社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。这表明，“渗透”应是建制性权力的一个重要特征。那么，如何来理解“渗透”的内涵呢？
在对发展型国家的研究中，彼特·埃文斯提出了“嵌入式自主性”的概念。在其著作《嵌入式自主性 ：国家与工业转型》中，埃文斯认为发展中国家要成功实现工业化，就需同所有成功发展的国家一样，必须在经济发展中发挥着非常重要的作用，但他并不认为官僚体制干预社会活动越多，国家就越容易取得成功。他认为，通过干预社会活动来获得官僚自主性是不够的，而且也不能得到真正的自主性。相反，官僚体制必须内嵌于（embedded in）社会关系中，从而使国家与社会紧密连结并且制度化，国家才能获得发展。文章认为，“嵌入式自主性”是理解建制性权力“渗透”特征的一把钥匙。
就大学的内部治理而言，学校要作为一个整体来行动，首先要处理好学校内部的关系，尤其是学校和院系之间的关系。要加强学校内部关系的整合，按照“嵌入式自主性”的观点，学校首先需要“嵌入”到院系当中，与院系形成紧密的制度化联系。增强“嵌入性”的意义在于，学校可以通过与院系的沟通互动，获得院系的相关信息，对各个院系的发展状况和利益需求进行准确的评估，对资源在全校范围内进行合理配置，使各院系更加紧密地团结在学校这个利益共同体中。
2. 权力的正当性
仅具有“嵌入性”并不等同于权力的建制性。从目前的管理体制看，大学普遍在教学、科研、人事、学生工作等各个系统中建立了学校与院系的对接机制，但学校职能部门和院系之间的矛盾经常存在 ：职能部门埋怨院系不执行自己的政策，影响了其管理的权威，而院系则抱怨职能部门的政策不符合自己的情况。为了理解和解决这一困境，就必须对建制性权力所蕴含的另一特性进行分析。
迈克尔·曼将两个不同阶段的问题进行联系，但并未点明这两个问题之间的转化条件。事实上，国家建立组织渗透社会是一个阶段，但是这并不意味着国家在治理范围内能够保证政策的落实。从前者走向后者，必须要有公民对于国家统治秩序和政策的认可。这种认可的基础在于权力的“正当性”。正如卢梭所说 ：“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权力，把服从转化为义务。”因此，权力的“正当性”对于增强建制性权力也具有重要意义。
怎样的权力才具有“正当性”呢？马克思主义认为，利益是人们结成政治关系的原始动机，而政治关系不过是人们用来满足自己利益要求的特殊途径，社会一切政治组织及其制度都是围绕着特定的利益而建立起来的。倘若权力主体利用自身的权力优势，对利益进行强制性安排，而缺少与权力客体的沟通、协商，那么这种制度必然得不到权力客体的认可。因此，对利益的包容性就是制度有效性的来源 ；而只有包容利益的制度，才能真正成为权力正当性的来源。换而言之，学校权力的增强并不表现在其“强势”，不在于对院系利益的遏制，而是表现在其能够有效容纳院系利益。鉴于建制性权力的概念包含了两个不可分割的阶段，因此权力的建制性就必须同时具备“嵌入性”和“正当性”。只具备“嵌入性”，尚不足以获得权力客体的认可，在行使权力的过程中就可能遭到权力客体的抵制 ；只具备“正当性”，尚不能有效扎根于院系，那么在权力的行使过程中就难以获得充分的信息，无法对资源进行有效配置。
增强学校建制性权力的途径
1. 加强学校各职能部门之间的协同
学校的权力需要以各职能部门作为桥梁和纽带，进而对院系产生影响。从大学内部的现状看，各职能部门与院系之间已就某项工作系统（教学、科研、人事、学生工作、群团系统等）建立了较为密切的联系，但各职能部门之间的联系则比较缺乏，有的部门“领地”意识浓厚。这种“碎片化”的管理体制，使得学校权力被“条条”体系所切割，学校对于院系信息的掌握分散在各个领域，难以真正从全局对各个院系进行有效评估，也就难以作为一个整体“嵌入”到院系中去。因此，增强学校建制性权力的当务之急是打破部门之间的壁垒，使各部门之间有机联系起来，实现各系统的信息共享和工作联动，使整体性的“学校”不只是一个概念和意象，而是一个确实具备统筹整合能力的主体。
2. 建立目标清晰的制度体系
有力的“嵌入”，必然要求行为主体之间构建可以相互理解的“共同语言”。有研究表明 ：明晰性能够保证政策执行的相对高效率。从大学内部的治理看，就必然要求学校各项政策、制度具有明确性，能够对院系带来可见的预期。目前的现代大学制度建设还不够完善，一方面，各项制度之间尚未形成联动的系统 ；另一方面，由于具体的制度不够明确，原则性规定、模糊性语言较多，职能部门对于政策的解释多从自身的角度出发，不能给院系带来稳定的制度预期，由此在职能部门和院系之间产生鸿沟，导致学校和院系之间无法有效沟通。因此，在政策、制度的制定中多采用确定性的表述，努力通过可量化的指标、可操作的措施来提高政策的明晰性，是促进学校有效嵌入院系的重要路径。
3. 以协商民主推进制度建设和政策制定
制度建设和政策制定是一个利益整合的过程。在这一过程中，采用什么样的方式，直接决定着制度和政策能否在学校和院系之间达成共识。“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，实行协商民主，能够使大学的各类行为主体平等参与决策，使决策过程具有充分性和论辩性，决策结果具有权威性和有效性，对于高校完善内部治理结构具有重大意义。在协商民主的视角下，学校在制定制度政策时，应当把制度所涉及到的各方面利益群体都吸纳进决策过程中，充分征求意见，在有关办学活动进行前就明确运行规则和行为预期，确保顶层设计的民主性、科学性。要在与院系的持续沟通中，明确学校和院系之间的责权利，建立有效的院系自律机制和学校监督机制。当制度和政策一经确立发布后，学校和院系都应当严格依规行事，避免出现朝令夕改以及强调某方面的特殊性，搞“政策洼地”，要求特殊待遇等现象。
4. 密切学校党委和基层党组织之间的制度化联系
党是大学建设发展的政治保障，加强党的建设是增强学校建制性权力的重要路径。从嵌入性的角度看 ：党具有严密的组织系统，这首先保证了在党的内部具备密切联系、充分沟通的渠道。而党组织在学校内部的各个层级、不同类型的组织中都基本实现或正在逐步进行覆盖，这就有利于使党的领导能够扎根在学校建设的各条战线，使党的方针政策能够渗透到学校发展的各个细胞。从正当性的角度看 ：首先，党对大学的领导，具有上位法的基础。党对学校的领导，不仅是思想政治上的领导，而且是改革发展稳定全局上的领导，突出表现为把握大学的思想政治领导权、对重大问题和重大事项的决策权和对重大决议执行情况的监督权。其次，党组织在长期实践中形成了坚持群众路线的优良传统，这有助于使党对学校的领导、对学校政策的制定，更加贴近基层实际和院系利益。最后，要真正实现党在增强学校建制性权力中的作用，关键是要加强学校党委和基层党组织之间的制度化联系，使党组织内部凝聚力不断增强，达到行动一体化的效果 ；要进一步发展党内民主，通过健全党代会代表任期制和提案制、举行学校党委和基层党组织沟通会等方式，建立学校党委和基层党组织的有效互动渠道 ；要适应教学科研组织方式改革需要，由学校党委统筹部署，优化基层党组织设置，做到党组织设置对学校各方面工作的全覆盖，突出服务职能，营造和谐创新的组织文化，为教学科研、人才培养和部门中心任务的完成提供监督保证。（作者吴旭，工作单位：北京大学党委政策研究室）
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