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[摘 要] 农业现代化是繁荣农村经济、增加农民收入、逐步解决“三农”问题的重要举措。然而, 我国农业发展缓慢, 现状仍令人堪忧。这一现状背后的深层根源是家庭承包经营责任制的弊端??产权不明晰不断突显, 致使农民土地原有权益和发展权益双重缺失。基于此, 本文认为, 现阶段稳定与完善家庭承包经营责任制可以为实现农业规模经济、推进农业现代化提供新思路。
[关键词] 农业现代化 家庭承包经营责任制 制度创新
[作 者] 罗 静 博士研究生 四川大学政治学院 四川成都 610065
本文系 2008 年国家社科基金重点项目“中国特色农业现代化道路的实现模式研究”的阶段性成果。
一、农业发展现状??令人堪忧
农业是安天下、稳民心的战略产业, 是基础性的战略产业与战略性的基础产业的有机统一。然而,在我国长期的城乡二元结构下, 农业发展缓慢, 且比较收益低。
1、土地零碎化导致农业规模不经济
土地零碎化是指农户经营着分布在家居周围的、相互不连接的, 但在一定合理距离内的一块以上的土地。目前我国的土地零碎化现象是随着“分田到户”的家庭承包经营责任制的施行而再次出现的??家庭承包经营责任制决定了土地根据其质量的差异, 好坏搭配起来, 按照人口数均分。据调查,2003 年我国农户家庭平均土地经营规模为 71517亩, 户均土地块数为 51722 块。〔1〕农村人口的持续增长及各种土地调整手段的运用使得农业用地细碎化程度进一步加深。2009 年, 笔者在参加四川省中江县的农业现代化调研中发现, 农村土地零碎化现象仍十分严重, 农户土地块数少则五六块, 多则十几块。
规模经济理论指出, 随着生产规模的逐步扩大,单位成本将呈不断下降趋势, 而较小的生产规模必然带来单位成本的提高和收益的下降, 因此, 土地零碎化必然导致农业规模不经济。其主要体现在两个层面: 一是土地零碎化减少了农业产出。tinn guyen 等 (1996) 借助 1993 与 1994 两年的农户调查数据, 分别估算了水稻、小麦和玉米的柯布?道格拉斯生产函数, 研究表明农户的平均地块面积与这三种粮食作物的产量存在正相关关系, 这就意味着我国农地细碎化确实导致了粮食产量下降。〔2〕同时, guang h1w an 和 engjiang cheng (2001) 的研究也从反面论证了这一观点, 即现代中国农业生产的规模效益很小, 而且农地细碎化确实降低了农业的产出水平。他们估算, 如果农地细碎化被消除, 我国的粮食产量每年能增加 7140 万吨。〔3〕二是土地零碎化缩小了农业有效利用面积。为明晰各自地块, 农户总会拿出一部分土地修田埂, 用作边界, 这便降低了土地使用面积。linxiu zhang 等 (1997) 的研究表明, 土地零碎化的存在浪费了我国农地有效面积的 5%到10%。这就是说, 如果不存在土地零碎化问题, 即使农业生产效率不提高, 农业产出也可以增加 5%到 10%。〔4〕
2、组织化程度低导致农民市场博弈力量小农民合作经济组织是市场经济条件下发展农村经济的一个重要组成部分。而我国农村实行的家庭承包经营责任制在激发农户生产积极性的同时, 也致使农户生产经营组织化程度低。有资料显示, 我国农民组织化程度与发达国家差距甚远: 中国农村有近 215 亿农户, 但参加农业合作组织的农户仅有2363 万户, 仅占全国总农户数的 918%。〔5〕农户组织化程度低致使小规模家庭生产在现代市场经济博弈中处于不利地位, 农户成为最大弱势群体。一是组织化程度低使农户无力抵御市场风险。单个农户势单力薄, 加上农村基层组织市场引导的缺失, 农民缺乏获取市场信息的有效渠道, 缺乏对信息进行分析与判断的能力, 因而无法通过准确预测市场变化来调整生产规模和结构, 其“风险概率”较大。二是组织化程度低使农户在市场交易中处于不利地位。我国农产品市场基本处于完全竞争状态, 分散农户直接进入市场时, 往往处于不利的谈判地位, 购买者可利用自己的信息获取优势, 压低价格。农户一边低价贱卖农产品, 另一边又高价买进生产资料, 剩余利益在流通领域大量流失。因而家庭经营虽降低了劳动监督成本, 却增加了市场交易费用。
3、比较收益低导致农业发展后劲不足我国农户超小型经营规模所造成的“不经济”和“非理性”状况普遍存在, 这就很不利于农业生产的发展。尤其是这种小规模经营方式长期固化, 使农业生产规模无法随着农业生产力的发展而不断调整, 农业比较收益低。 农业比较收益低致使作为“经济人”个体的农民在“成本?收益”原则下做出了合乎理性的决定,一是排斥先进生产工具的使用。小规模农业生产形成了对先进农机具的天然排斥, 因为分散的小块土地经营不可能带来规模效益, 农民在土地上投人越多亏损越大, 成本与收益、投人与产出形成强烈反差。因此, 农户偏重于劳动投入, 这就极不利于先进农业生产技术及机器设备的推广和应用, 也阻碍了农业劳动生产率的提高。二是大量转移农村剩余劳动力。农村剩余劳动力大量转移是农业发展的必备条件, 有利于现代农业发展和农民增收; 但由于农村人才引进机制缺失, 这便引发了一个严重问题:农业生产主体的严重缺失。
以上三种状况导致农业发展缓慢、农民增收困难。根本原因是农业生产力的快速发展与农业生产关系的相对固化形成了尖锐的矛盾, 生产关系越来越不适应生产力的发展, 甚至在一定程度上阻碍了生产力的发展。其核心问题是: 随着农业生产力的快速发展, 农村家庭承包经营责任制的潜在弊端不断突显。
二、家庭承包经营责任制??弊端突显
我国家庭承包经营责任制的确立是典型的诱致型制度变迁的结果。确立之初, 它的优性“瞬间爆发”?? 不仅农民的土地经营权益得到了有效保护, 还激发了农民农业生产的积极性、主动性和创造性, 极大地解放和发展了农村生产力, 增加了农民收入。但随着农村生产力的快速发展, 家庭承包经营责任制也暴露出许多弊端, 越来越表现出小农经济固有的狭隘性和封闭性, 土地平均占有和家庭小规模耕作模式也越来越不适应农业现代化的发展。
1、 家庭承包经营责任制的突出贡献家庭承包经营责任制是农民自发需求诱致性制度变迁的尝试, 是对强制性制度安排的自发抵制。这一制度创新带来了明显的制度绩效, 促进了农业经济的不断增长和生产力的快速发展。
(1) 调整生产关系, 释放农业潜在生产力。家庭承包经营责任制的确立解放了生产力, 实现了新的经济增长, 农村在未增加要素投入、未改变土地最终所有权的条件下, 仅靠制度的供给, 就创造了中国农业发展史上的奇迹。一是农业增产、农民增收。1984 年全国粮食产量达到410731 亿吨, 比1978年增长 34165% , 粮食长期短缺的矛盾得到缓解,1996 年突破了 5 亿吨大关, 成为世界上最大的粮食生产国; 同时, 农民收入不断增加, 1978 年农村居民年人均收入13316 元, 1994 年达1221 元, 增长了9 倍。可以说, 中国农村经济的发展得益于制度创新的贡献率高达 46189%。〔6〕二是乡镇企业的发展进一步提升了农业发展潜力。从 1986 年开始, 乡镇企业获得了高速发展, 既为农业剩余劳动力提供了就业岗位, 增加了劳务收入, 又为乡镇政府提供了主要财政资金, 从而使农村的基础设施建设和公共服务也得到了较快发展。
(2) 推进了城镇化与工业化进程。我国长期的重工业轻农业、重城市轻农村的“二元经济”政策致使国家利益至上, 城镇化、工业化至上成为土地制度演变的基本原则。当城镇化需要占用更多土地时, 政府便廉价征占农民土地; 当工业需要更多积累时, 农民就会作出更多“贡献”。当然, 这种制度安排则有益于推动罗森斯坦所说的“大推动理论”式的工业基础的建立。一是贡献于国家城镇化的推进。1977～ 1988 年间, 农民集体在保证完成国家粮食任务的前提下, 乡镇企业、社队企业的发展占地, 基本上是“自主决定”, 不需要国家审批。因此, 城镇化大量“侵蚀”农村土地, 导致农用土地锐减。二是贡献于国家现代化的推进。1983-1997年间, 农民以工农产品价格“剪刀差”的方式为国家工业化提供资金积累 7742 亿元, 平均每年516113 亿元。〔7〕
2、 家庭承包经营责任制产权不明晰土地产权是以土地为财产客体的各种权利的总和, 包括土地所有权、使用权、收益权、处置权和抵押权等多项权利。现代产权理论认为, 明晰的产权关系有利于形成资产的有效利用和社会化使用财产的利益约束。然而, 家庭承包经营责任制的主要弊端则是产权不明晰, 也就是说, 它既有突出表现,也带来了严重后果。
(1) 产权不明晰的突出表现。农村土地产权不明晰是家庭承包经营责任制与生俱有的潜在弊端。随着农村生产力的不断发展, 这一生产关系不断呈现出不适应、甚至阻碍生产力发展的趋势。①管理体制和土地集体所有的相互绑定导致“政企不分”。我国农村土地产权制度改革存在难以避免的路径依赖现象, 农村土地集体所有与改革前的“三级所有”没有本质区别。产权制度改革前的多级管理体制本身就决定和选择了土地集体所有, 而家庭承包经营责任制确立后, 土地集体所有反过来又强化了多级管理体制。因为随着城市化的推进, 农村土地所有权代理人“集体”在新一轮的资源配置过程中,地位不断得到强化。总之, 从生产力和生产关系的视角分析, 农村土地产权制度改革实际上仅仅是对生产力的有限解放, 并没有根本触及生产关系。管理体制和土地集体所有的相互绑定导致“政企不分”, “集体”通过对土地的主导权寻求可能的制度收益, 农民则通过短期化经营实现自己的理性选择。②土地所有权代理者与农业生产主体都无法按市场原则安排生产。我国家庭承包经营责任制的确立仅仅是土地集体所有制下的一种经营方式的变革, 由以“生产队”为主的联合劳动, 变为了以“家庭”为主的个体劳动。在技术和资本含量很低的粗放式经营条件下, 这种经营方式的变革适应了生产力发展的要求, 在一定程度上激发了农民的生产积极性。但这种积极性非常有限, 摆脱不了舒尔茨的“低效率陷阱”, 无法促成粗放式经营向集约式经营的转变,相关主体也无法按市场原则进行生产。主要原因就在于低收益下农民的短期行为必然导致资本和技术投入不足, 而土地所有者“集体”则更没有对土地进行投资的积极性。随着城市化的不断发展和农业现代化的推进, 个体劳动必须向联合劳动回归, 这是适应生产力发展的需要。但在没有内生稳定预期的产权安排下, 联合劳动对应的规模经济和较高生产力很难培育; 而不具备生产过程收益权的土地所有权代理者“集体”和短期化行为的农业生产主体,均无法基于市场原则进行有效的生产。
(2) 产权不明晰的严重后果。农村土地产权不明晰不仅直接导致了农民土地原有权益的缺失, 而且在严厉的农村土地管制约束下, 又间接导致了农民土地发展权益的缺失。①农民土地原有权益缺失。农村土地产权主体虚置, 导致农民土地权益受少数“代理人”的不法侵犯。虽然我国《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》都明确规定农村土地属于集体所有, 但究竟谁是农村集体土地所有权的代表, 都没有明确的界定。正因如此, 这种制度安排不能提高农民积极性和农业生产力。同样, 农村土地集体所有权的非人格化主体也极大妨碍了农村土地家庭承包人权利的实现。因为农村土地集体所有权仅仅是观念性权利, 不能由归属性权利转化为财产性权利, 当农村土地家庭承包人需要对自己依法取得的用益物权进行处分而希望改变原有约定, 或者是必须以所有权人作为主体去订立契约时, 所有权主体的虚置就会阻碍承包人的契约实现, 加大交易成本。②农民土地发展权益缺失。随着工业化和城市化的推进, 在保证国家粮食安全的前提下, 从缩小城乡收入差距视角, 促进农民权益性财产转变为财富的条件是推进农村土地自愿合理有价流动。但我国《土地管理法》第四条规定: “国家实行土地用途管制制度”, “所有使用土地的单位和个人, 必须按照国家编制的土地利用总体规划确定的用途使用土地”。政府对农民土地物权的这种干预, 只要符合国家利益并维护了公共利益, 就是理所当然的。但是,尽管土地用途管制体现了国家意志, 但它并未体现工业化和城镇化快速发展中农民占有土地的现实和潜在的升值空间, 因为以农户土地承包经营权表达的物权权益是与时俱进的, 而政府对土地的用途管制则剥夺了土地发展权。
因此, 要实现农业规模化经营、提高农业产业化水平、增强农民市场竞争力, 增加农业比较收益,确保农民依法享有其承包地的原有权益和发展权益, 就必须稳定并完善家庭承包经营责任制??即在明晰农村土地产权制度的基础上, 实现土地承包经营权依法、自愿、有偿流转。
三、稳定与完善家庭承包经营责任制??势在必行
随着农业生产力的不断发展, 家庭承包经营责任制作为旧有的生产关系越来越成为限制农业新技术使用、阻碍农业规模经济形成、妨碍农业现代化顺利推进的主要因素, 因此, 必须顺应生产力发展的现实要求, 稳定并完善家庭承包经营责任制。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》也明确提出要“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制, 有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。
1、稳定的含义与重要性
“稳定”家庭承包经营责任制符合生产力发展的要求和方向, 是现实的必然选择。“稳定”本身具有丰富内涵。一是稳定农村土地集体所有制。这是社会主义初级阶段的必然选择。因为集体所有制与生产力发展方向一致, 为农村土地和生产要素的大范围流动、组合、扩展提供了可能性; 同时, 也为实现社会财富在起点上的公平分配提供了基本制度保障。二是稳定农业家庭经济组织在我国农业微观组织体系和市场中的主体地位。这既是由农业生产的特点决定的, 也是由生产关系必须适应生产力发展的要求决定的。因为家庭经营具有广泛的适应性和旺盛的生命力, 能够容纳不同水平的农业生产力。三是落实党的“十七大”提出的“坚持农村基本经营制度, 稳定和完善土地承包关系”的政策。以上三点是稳定家庭承包经营责任制的核心, 而“稳定”家庭承包经营责任制是现阶段深化农村经济体制改革和农村土地制度创新的现实起点。
制度的系统性和连贯性是保证经济持续发展的基础, 新制度的实施必须与原有制度在方向、目标上保持质的一致性, 不能以社会动荡和经济的大起大落为代价。家庭承包经营责任制在我国已实行了30 余年, 其对农业和整个国民经济发展的作用举世公认。总的来说, 现行农村土地制度在根本上符合我国农村生产力发展方向, 符合最广大人民的根本利益。因此, 现阶段稳定家庭承包经营责任制, 既是保持党的农村政策连续性的需要, 也是提高农民中长期投入积极性、保护农民投资权益的需要, 更是为农村土地产权制度创新提供量的积累。
2、 完善家庭承包经营责任制
完善家庭承包经营责任制是农业生产力发展的现实要求, 具有紧迫性和重要的现实意义。其核心是“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”, 积极推进农村土地承包权的物权化, 具体而言就是在“确权”的基础上实现平等协商, 实现土地依法、自愿、有偿流转。
(1) 土地“确权”与“流转”。农村土地“确权”是指对农民土地承包经营权的肯定, 主要是通过颁发“中华人民共和国农村土地承包经营权证”来达到“确权”的目的; 农村土地“流转”并不是土地私有化。对土地流转问题, 胡锦涛总书记在 2008年9 月 30 日与小岗村村民座谈时谈到, 以家庭承包经营为基础, 统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基础, 不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变, 还要赋予更加充分而有保障的土地承包经营权。同时, 要根据农民的意愿, 允许农民以多种形式流转土地承包经营权, 发展适度规模经营。〔8〕
可以看出,“确权”是在法律上赋予农民土地财产权益, 同时“确权”也是土地流转的前提和基础, 没有“确权”,“流转”将无证可依, 无法顺利推进; 而农村土地流转也赋予“确权”以重要的现实意义, 通过“流转”, 农民的土地权益可以资本化。因此,
“确权”基础上的农村土地依法、自愿、有偿流转是农业生产力发展的必然要求, 是农业规模经济形成的基础。
(2) 土地流转的价值取向??基于“尊重农民土地物权”优先于“让利于农民”。土地流转必须是在基于“尊重农民的土地物权”优先于“让利于农民”的价值取向基础上, 根据农民意愿, 进行依法、自愿、有偿流转。而我国农村土地流转价值取向的转变直到《物权法》的颁布才最终实现。基于“让利于农民”原则, 国家在征地过程中普遍认为, 只要不断提高补偿标准, 加大安置力度,就能够促进国家城镇化, 并增加农民收入, 这符合正和博弈标准, 必然利国利民。事实上, “失地”农民问题越来越严重, 其弊病就在于我国的征地制度是建立在模糊的集体土地所有权之上的。具体而言,模糊的集体土地所有权造成征地过程中农民、集体、开发商、政府之间模糊的利益边界和过度的博弈空间, 各方都想增进自己的利益, 因此, 征地过程中的利益矛盾和社会冲突愈演愈烈。而作为农村土地制度改革成果的这一《农村土地承包法》(2002 年 8月) 的制定, 标志着土地承包经营权已成为一项独立的土地用益物权。2007 年 3 月,《物权法》的制定建立了中国特色的土地用益物权体系。在《物权法》框架内, 土地用益物权已经具备了“不是所有权, 胜似所有权”的特征。至此, 农村土地流转的着眼点才实现了从“让利于农民”到“尊重农民土地物权”的转变, 而未来征地制度改革的政策设计的重点也将从“提高补偿标准和安置水平”转换到“区分征收和征用”上来。
(3) 土地流转与农民意愿??农民土地流转意愿取决于“生存理性”与“经济理性”的博弈。“生存理性”是农户将土地的首要功能定位在生存上, 这使得农户具有强烈的“恋土情节”, 因为土地发挥着极其重要的生存保障作用。但随着农民非农收入的增加和国家社会保障的逐步完善, 土地的社会保障功能不断弱化、经济功能不断突显, 与此相对应, 农民的“经济理性”将取代“生存理性”, 并居于突出位置。此时, 只要土地流转的收益高于成本, 更多的农户将选择进入土地流转市场, 流转自己的土地承包经营权, 从而获得应有收益。因此, 增强农民土地流转意愿的明智之举就在于完善社会保障体系, 增加并稳定农民的非农收入, 让其在决策时,“经济理性”优先于“生存理性”。
(4) 土地流转的主客体与目的。在“确权”基础上实现农村土地依法、自愿、有偿流转, 还必须明确土地流转的主客体和目的, 以保证农村土地流转在坚持“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”、积极推进农村土地承包权物权化过程的原则下, 在保证农民意愿与权益的大方向中, 顺利、稳步推进。一是明确土地流转的主客体。《农村土地承包经营权流转管理办法》第二章第六条规定, 土地流转的主体是农民, 因为农民作为土地的承包方, 有权依法自主决定承包土地是否流转, 以及流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。土地流转的客体是土地承包经营权。《农村土地承包经营权流转管理办法》第二章第七条和第三章第十五条规定, 承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转, 农村土地承包经营权流转收益归承包方所有, 任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。但值得注意的是: 现实中, 由于农民势单力薄, 在土地流转博弈中始终处于弱势地位, 为避免这种状况的恶化, 一定范围内集体流转是一种出路, 这有助于增加农民博弈力量, 提高流转价格, 保证农民土地流转权利。二是明确土地流转的目的。土地流转的直接目的是解决目前农业生产关系与生产力不相适应的状况, 有效形成土地的规模化、产业化, 不断提高规模效益, 进而不断提高农业生产力并顺利推进农业现代化进程。土地流转的最终目的是农民增收, 进而加速我国全面实现小康社会的进程, 这是“以人为本”理念的根本体现, 也是实现最广大人民根本利益的重要举措。
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